Marek Kułakowski: wydatki na edukacje
Edukacja to jeden z najistotniejszych obszarów funkcjonowania państwa. Generuje pozytywne efekty zewnętrzne, kształtując postawy społeczne i wartości, oraz wpływając na strukturę gospodarki kraju. To również obszar ciągłych batalii politycznych, gdzie ścierają się różne, często ideologicznie nacechowane propozycje reform. Co do zasady, elementem łączącym większość polityków jest chęć naprawy systemu edukacji w Polsce poprzez „dorzucanie” do niego coraz to większych pieniędzy. W tym duchu zmierzały propozycje przedstawione przez Polskę 2050 Szymona Hołowni podczas kampanii do wyborów parlamentarnych w 2023 roku. Partia ta, a w konsekwencji Komitet Wyborczy Trzeciej Drogi, postulowała podniesienie wydatków na edukację w Polsce do poziomu 6% PKB.
Zwiększanie nakładów jako remedium na bolączki różnych obszarów działalności państwa jest dla przytłaczającej większości polityków działaniem domyślnym. Głębsza analiza problemów z reguły znajduje się poza obszarem ich zainteresowań, gdyż mogłaby doprowadzić do konkluzji, która wywołałaby negatywne emocje w części elektoratu. Tymczasem, jeśli spojrzymy na zagadnienie obiektywnie, to dojdziemy do wniosku, że mierzenie jakości danej działalności jedynie poprzez poziom wydatków jest absurdalne. To tak, jakby powiedzieć, że lepsze jest to przedsiębiorstwo, które generuje wyższe koszty. Oczywiście należy tu zauważyć, że w przypadku wielu obszarów działalności państwa przychody są trudno mierzalne, jak również utrudnione jest wykazanie prostych i niepodważalnych związków przyczynowo-skutkowych między samym działaniem, a określonym rezultatem. Niemniej jednak można próbować się o takowe pokusić, mając świadomość problemów metodologicznych. Jeśli chodzi o koszty, to nienajgorszym wyznacznikiem będzie dokonanie porównania pomiędzy krajami.
Polska nie wydaje mało na edukację, wydaje źle
Wydatki publiczne na edukację w Polsce wyniosły w 2021 roku 4,9% PKB. To niewiele mniej niż w Holandii (5,1% PKB) czy Francji (5,2% PKB), ale więcej niż w Niemczech (4,5% PKB), Hiszpanii (4,6% PKB) czy Włoszech (4,1% PKB). Owszem, można podać przykłady krajów, które wydają na edukację 6% PKB (jak chciałaby Polska 2050), a nawet więcej: Dania (6% PKB), Belgia (6,2% PKB) czy Szwecja (6,7% PKB). Jednak są to raczej wyjątki niż reguła. Średnie wydatki w Unii Europejskiej to 4,8% PKB. Tak więc Polska niczym szczególnym się tu nie wyróżnia, trudno jest argumentować za tezą, że nasz system edukacji jest niedofinansowany. Jakby tego było mało, można przytoczyć przykłady krajów azjatyckich, które uchodzą, bądź uchodziły, za tygrysy gospodarcze, a ich gospodarki są albo o wiele bardziej zaawansowane technologicznie niż gospodarka Polski, albo przynajmniej posiadają rozbudowane sektory hi-tech. Chiny i Japonia na edukację wydają 3,3% PKB, Singapur 2,4%, Hong Kong 3,7%, a Korea Południowa 4,8% PKB.
Już na pierwszy rzut oka widać, że nie ma żadnej prostej korelacji pomiędzy wielkością nakładów na edukację, a poziomem dobrobytu czy zaawansowania technologicznego gospodarki. Czy w związku z faktem, że wydatki publiczne na edukację w Polsce są na średnim europejskim poziomie, można postawić tezę, że wszystko jest w porządku? W żadnym wypadku. W celu poprawy efektywności od strony kosztów systemu, należałoby dokonać przeglądu podstawowych parametrów.
Podstawowym problemem, który rzuca się w oczy jako pierwszy, jest czas pracy nauczycieli. Co warto podkreślić, tę samą metodologię badania zastosowano do wszystkich krajów, więc argumentacja polegająca na podkreślaniu czasu pracy poza szkołą nie wydaje się być stosowna. W Polsce czas pracy nauczycieli jest jednym z najkrótszych w OECD. Nauczyciel w szkole podstawowej poświęca na naukę 611 godzin, zaś nauczyciel w szkole średniej 483 godziny (dane za rok 2021). Dla porównania we Francji, która uchodzi za kraj socjalny, to odpowiednio 900 i 720 godzin, czyli 47% i 49% więcej. Średnia dla wszystkich krajów OECD to odpowiednio 784 i 684 godzin. Jako uzupełnienie można przytoczyć współczynnik stosunku liczby uczniów do liczby nauczycieli. W Polsce zarówno dla szkół podstawowych, jak i średnich, stosunek ten wynosi 12 uczniów na jednego nauczyciela. W przytoczonej już Francji jest to 18 uczniów na nauczyciela w szkole podstawowej oraz 14 uczniów na nauczyciela w szkole średniej. Średnia dla OECD to odpowiednio 15 i 14.
Powyżej przedstawione dane w dość jednoznaczny sposób pozwalają zdiagnozować podstawowe problemy polskiego systemu edukacji od strony kosztowej. Mamy przerost liczby nauczycieli, którzy pracują zbyt krótko, przy ogólnym poziomie wydatków na edukację lekko przekraczającym średnią dla Unii Europejskiej. Ostatecznym parametrem, który „spina” powyższe dane, jest kiepski poziom wynagrodzeń nauczycieli. Remedium jest więc, od strony merytorycznej, stosunkowo proste i polega na podniesieniu pensum, tj. czasu pracy nauczycieli przy jednoczesnym podniesieniu poziomu ich wynagrodzeń. Niemniej jednak od strony politycznej jest to znacznie trudniejsze niż populistyczne hasło podniesienia nakładów, zwłaszcza jeśli nie mówi się, że taki wzrost wymusi podwyżkę podatków, cięcia wydatków w innych obszarach lub wzrost zadłużenia.
Do czego powinien służyć system edukacji?
Skoro problemem edukacji nie są zbyt niskie nakłady publiczne, to może problem leży po stronie „przychodowej” całego systemu? Wprowadzenie powszechnego obowiązku edukacyjnego w świecie zachodnim miało olbrzymie znaczenie w procesie kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego, jak również generowało pozytywne efekty zewnętrzne z perspektywy gospodarki, chociażby poprzez fakt wyeliminowania analfabetyzmu. Tak więc edukacja służyła społeczeństwu kształtując pozytywne, preferowane postawy oraz zapewniając przynajmniej minimalny poziom kompetencji, których brak u określonego odsetka populacji obciążałby gospodarkę. Ponadto pozwalała jednostkom na awans społeczny i poszerzanie indywidualnych kompetencji w celu poprawy swojej pozycji na rynku pracy.
Jak z powyższej perspektywy wygląda system edukacji w Polsce?
Nasz kraj, podobnie jak wszystkie kraje Unii Europejskiej (poszerzonej o Norwegię i Szwajcarię), doświadczył wzrostu wskaźnika skolaryzacji, jeśli chodzi o edukację wyższą (trzeciego stopnia). Od początku transformacji ustrojowej związanej z przechodzeniem od państwa socjalistycznego do opartego na zasadach gospodarki rynkowej widoczny był trend wzrostowy, jeśli chodzi o liczbę studentów do ogółu populacji w danym roczniku. Systemowa reforma edukacji z roku 1999 nasiliła te procesy. Ogólnie trend ten charakteryzował się strukturalnym osłabieniem edukacji zawodowej i technicznej, a motywem przewodnim i podstawowym miernikiem sukcesu było wysłanie jak największej liczby ludzi na studia, nawet byle jakie. Wymóg posiadania wyższego wykształcenia wprowadzono w wielu zawodach, do obsadzenia których wcześniej nie był on wymagany, np. w administracji publicznej, w przypadku pracowników niższego szczebla. Ponadto wystąpił proces spirali oczekiwań, to znaczy nawet jeżeli pracodawca uważał, że dane stanowisko pracy nie wymaga ukończenia studiów, to mając do wyboru kandydatów, z których jeden posiadał wyższe wykształcenie, a drugi nie, wybierał tego pierwszego.
Proces ten doprowadził do olbrzymiej nieefektywności w gospodarce oraz przyczynił się do wielu problemów społecznych. Wytworzono sztuczny, zawyżony popyt na wyższą edukację, argumentując m.in. statystykami, z których miało wynikać, że absolwenci szkół wyższych zarabiają więcej niż osoby bez takowego wykształcenia. Dane same w sobie są prawdziwe, jednak pomijają, jak to w statystyce bywa, istotę zagadnienia. Otóż wynagrodzenia wynikają, co wydaje się oczywiste, z wykonywanego zawodu, nie zaś z samego wykształcenia. Oczywiście sporo takich zawodów wymaga wiedzy związanej ze studiami, a więc stąd przewaga takich zawodów w puli absolwentów zniekształca statystykę. Rzecz w tym, że pula absolwentów jest większa niż liczba dobrze płatnych miejsc pracy. W celu poprawy poziomu życia należy zwiększać podaż dobrze płatnych miejsc pracy, wymagających specjalistycznej wiedzy; problem w tym, że przyrost takowych jest wolniejszy niż przyrost studentów. Powoduje to dychotomię w obrębie grupy absolwentów uczelni wyższych. Jedna grupa zajmuje dobrze płatne, specjalistyczne miejsca pracy, druga zaś, z braku wystarczającej liczby takich miejsc pracy, zajmuje pozycje, co do których wcześniej nie istniał wymóg wyższego wykształcenia. Ta druga grupa jest szczególnie problematyczna. Pracując poniżej swojego wykształcenia (underemployed), wypchnęła z tych zawodów ludzi ze średnim wykształceniem, co nakręcało spiralę popytu na edukację wyższą. Ponadto grupa ta zmarnowała mnóstwo zasobów gospodarczych, prywatnych jak i publicznych, co wygenerowało stratę dla nich samych, jak i dla całego społeczeństwa.
Powyższy proceder skutkuje ogromem niepotrzebnych wydatków. Po pierwsze, wydatków publicznych na przerośnięty sektor edukacji wyższej, w tym wydatki na stypendia itp. (odbywa się to kosztem ludzi, którzy na studia nie poszli – jest to de facto transfer od mniej zamożnych do bogatszej części społeczeństwa). Po drugie, wydatków prywatnych w postaci kosztów najmu mieszkania/pokoju na rynku prywatnym bądź w subsydiowanym akademiku, co podbija ceny nieruchomości w dużych miastach, co z kolei pogarsza poziom życia absolwentów i reszty populacji większych miast. Dochodzą również pozostałe koszty życia, takie jak wyżywienie poza domem, transport itp. Po trzecie, występuje tu olbrzymi koszt alternatywny. Ludzie, którzy idą na studia po to, żeby jako absolwenci wykonywać zawody, które studiów nie wymagają, tracą czas na samych uczelniach, jak również nie uczą się zawodu. Z ich perspektywy lepszym rozwiązaniem byłoby rozpoczęcie pracy w zawodzie średniego szczebla zaraz po ukończeniu szkoły średniej, i tym samym posiadanie 5-letniego doświadczenia w momencie, gdy ich rówieśnicy kończą dopiero studia. Po czwarte, nastąpiło wyrwanie części młodych ludzi z ich rodzinnej społeczności lokalnej i wrzucenie na głęboką wodę dużych miast, gdzie zderzyli się z wyobcowaniem, a następnie jako absolwenci z olbrzymią, wygórowaną presją i oczekiwaniami.
Przy obecnej konstrukcji systemu edukacji ludzie, którzy na studia nie poszli, są systemowo karani na wielu poziomach. Po pierwsze, muszą sponsorować w podatkach tych, którzy studiują, po drugie są wypychani z niezłych miejsc pracy średniego szczebla, które de facto studiów nie wymagają, jednak w wyniku nadmiaru absolwentów są przez nich zajmowane, po trzecie, taka konstrukcja systemu edukacji osłabia jakość szkół technicznych i zawodowych, gdyż politycy traktują je jako gorsze, nie prowadzące na studia.
Ponadto obecny system masowego kształcenia pod studia doprowadził do obniżenia poziomu nauczania i spadku poziomu kompetencji, a nastawienie na standaryzację ze względu na rozmiar całego sektora skutkuje zabijaniem kreatywności i zdolności do krytycznego myślenia. Po prostu, w obecnym systemie nikt nie ma na to czasu.
Największą tragedią obecnego systemu jest to, że w ostateczności nikt nie ponosi odpowiedzialności za jego rezultaty. „Dobra” szkoła podstawowa to taka, która zwiększa szansę dostania się do „dobrego” liceum ogólnokształcącego, które z kolei ma być przepustką na studia. Studia zaś skutkują ogólną nadprodukcją studentów (w stosunku do realnego zapotrzebowania społecznego), którzy często posiadają niewielkie lub nikomu niepotrzebne kompetencje. Kiedy taki absolwent opuszcza mury uczelni i orientuje się, że czeka go praca poniżej swoich kwalifikacji, okazuje się, że jest on jedynym podmiotem, który ponosi konsekwencje tego, jak skonstruowany jest system nauczania w Polsce. Jego indywidualne postępowanie, zgodne z przyjętymi „regułami gry”, prowadzi go na manowce. Żadnej odpowiedzialności nie ponosi szkoła podstawowa, liceum ani uniwersytet, które ukończył.
Jak naprawić system edukacji?
Aby móc odpowiedzieć na tytułowe pytanie, należałoby najpierw zastanowić się, jaki powinien być cel funkcjonowania tego systemu jako całości, jak również przyjąć założenie, że niezbędne są reformy o charakterze kompleksowym, nie zaś bezmyślne dorzucanie środków do błędnie skonstruowanego modelu.
Celem systemu edukacji, zdaniem autora, powinno być z jednej strony „dobre” wychowanie do życia w społeczeństwie i przekazanie pewnych wspólnych wartości oraz niezbędnego poziomu wiedzy ogólnej, a z drugiej strony jak najlepsze dostosowanie kompetencji z uwzględnieniem struktury gospodarczej kraju oraz jej prognozowanej dynamiki.
Należałoby dokonać przeglądu struktury gospodarki pod względem zapotrzebowania na określone wykształcenie, tzn. ile miejsc pracy wymaga ukończenia określonych studiów i kompetencji na nich zdobytych, oraz jak może kształtować się owo zapotrzebowanie w najbliższej przyszłości. Jest rzeczą oczywistą, że takie kalkulacje i prognozy będą obarczone pewnym poziomem błędu. Chodzi jednak o to, żeby liczba absolwentów nie przyrastała szybciej niż liczba miejsc pracy, która wymaga ukończenia studiów. Studnia powinny być skorelowane z miejscami pracy, które ich wymagają. Istotniejszy jest tu element ilościowy, gdyż czynnik jakościowy jest znacznie trudniejszy do określenia. Taki model wiązałby się z jakąś formą zamówień na kształcenie na określonych kierunkach przez organ centralny, przy pozostawieniu pewnego marginesu swobody po stronie szkół wyższych.
Powyższe ma na celu między innymi zmniejszenie presji na zawody średniego szczebla, które studiów nie wymagają, a które dziś, w związku z nadpodażą absolwentów, są przez nich okupowane. Absolwenci ci są co do zasady „przeedukowani”, a ludzie bez studiów nie mogą takich miejsc pracy dostać, bo mamy zbyt dużo tych pierwszych. Jest to wąskie gardło obecnego systemu, które zostanie naprawione w wyniku spadku nadprodukcji studentów i poprawy jakości edukacji na poziomie szkół średnich-technicznych.
Zmniejszenie liczby studentów, połączone z poprawą edukacji technicznej i zawodowej, powinno przerzucić ciężar zdobywania kompetencji z teoretycznej edukacji wyższej na praktyczną edukację związaną z wczesnym rozpoczęciem wykonywania pracy, wynikającym z kształcenia w systemie dualnym.
Alternatywną propozycją, łączącą elastyczność z internalizacją odpowiedzialności za rezultaty kształcenia, mogłoby być częściowe powiązanie dochodów szkół wyższych z sukcesami swoich absolwentów. Dochody szkół wyższych dzieliłyby się na część stałą, w postaci dotacji z ministerstwa niezależnej od liczby studentów, oraz część premii zależnej od wynagrodzenia osiąganego przez absolwentów z ich prywatnej kieszeni (np. 10% z nadwyżki ponad średnie wynagrodzenie w gospodarce narodowej, do określonej kwoty maksymalnej). Wymusiło by to racjonalizację działania ze strony szkół wyższych, gdyż musiałyby one lepiej skalibrować swoją ofertę edukacyjną oraz liczbę studentów, jaką chciałyby wyedukować, kalkulując relację kosztów do potencjalnych przychodów.
Tekst pochodzi z portalu „Radykalne Centrum” (http://www.radykalnecentrum.pl)
