Budując zaplecze, czyli słów kilka o spółkach gminnych
Mierząc się ze znacznym wzrostem kosztów realizacji zadań publicznych, gminy szukają sposobów na dopięcie budżetów i utrzymanie stabilności w dłuższej perspektywie. Jednym z nich jest utworzenie własnych spółek handlowych, świadczących usługi publiczne zamiast lub obok podmiotów prywatnych.
Na barkach gmin spoczywa wiele zadań związanych z funkcjonowaniem człowieka w społeczności lokalnej. W niektórych miastach tych obowiązków jest jeszcze więcej, bo pełnią one dodatkowo rolę powiatu. Sprawne działanie wymaga w takiej sytuacji nie tylko świetnego przygotowania i kreatywności, ale również znajomości wielu ustaw i rozporządzeń. Nie jest to z pewnością rzecz prosta.
Jedną z podstawowych zasad funkcjonowania gmin jest możliwość wyboru sposobów wykonywania swoich zadań. Nie wszystko musi być realizowane wysiłkiem pracowników urzędu miasta lub poprzez umowy z prywatnymi przedsiębiorcami. Od wielu lat popularne jest tworzenie przez samorządy własnych kapitałowych spółek handlowych. Każda z nich jest odrębną od gminy osobą prawną, co umożliwia zmniejszenie ryzyka związanego z podejmowanymi przedsięwzięciami.
W praktyce gminy przekazują spółkom cały wachlarz zadań. Często tworzone są podmioty zajmujące się odbiorem i zagospodarowaniem odpadów, transportem zbiorowym, odprowadzaniem ścieków i doprowadzaniem wody czy sportem. W mniejszych ośrodkach często można spotkać spółki „wielobranżowe”, w większych – nawet po kilka wyspecjalizowanych. W ostatnim czasie szczególną popularnością cieszą się Społeczne Inicjatywy Mieszkaniowe (następcy TBS-ów) z uwagi na wsparcie finansowe ze strony państwa.
Gminy mogą osiągnąć z tego tytułu liczne korzyści. Po pierwsze zyskują one duży wpływ na funkcjonowanie podmiotu, który realizuje ich zadania własne (inaczej niż na przedsiębiorców prywatnych). Bardzo często możliwe jest zaangażowanie takiej spółki bez konieczności przeprowadzania przetargów, co z kolei pozwala na ograniczenia ryzyka związanego z funkcjonowaniem rynku usług komunalnych. W szczególności maleje zagrożenie, że w przetargach na newralgiczne zadania będą składane wyłącznie oferty przekraczające możliwości finansowe gminy. Spółka komunalna jest również narzędziem dość elastycznym. Wraz z koniecznością lub chęcią realizacji nowych celów istnieje możliwość powierzenia jej dodatkowych zadań, które ta jest w stanie „na bieżąco” podjąć.
Wykorzystanie spółki niekiedy pozwala samorządom uniknąć ograniczeń związanych z ustawowymi limitami zadłużenia, może wiązać się z korzystnymi zasadami opodatkowania czy też z szansą na uzyskanie dofinansowań zewnętrznych.
Nie jest jednak tak, że utworzenie spółki stanowi dla gminy remedium na wszystkie problemy. Brak odpowiedniego nadzoru właścicielskiego, źle określone zadania czy błędy personalne mogą stać się obciążeniem (a wręcz sposobem na marnowanie pieniędzy) na lata. Niekiedy próbuje się wykorzystywać spółkę do obniżenia kosztów funkcjonowania gminy w sposób nieefektywny lub wręcz sprzeczny z prawem. Pomijając patologiczne sytuacje, w których jest to zamierzony sposób wyprowadzania środków publicznych, nierzadko można by uniknąć kłopotów przy odpowiednim przygotowaniu osób odpowiedzialnych za proces powołania i prowadzenia spółki.
Utworzenie spółki nie wyłącza odpowiedzialności politycznej włodarzy gminy. Mieszkańcy raczej nie będą zainteresowani tłumaczeniem, że np. brak kierowców komunikacji miejskiej to sprawa jakiejś spółki, lecz natychmiast powiążą „MPK”, „MZK” czy inne „ZKM” z burmistrzem i radnymi. Niewywiezione przez gminną spółkę odpady również obciążą konto rządzącej ekipy (a niekiedy mogą obciążyć także konto samej gminy, jeżeli zniecierpliwieni mieszkańcy zaczną zamawiać usługi wywozu na jej koszt).
Wreszcie są dziedziny, w których przedsiębiorcy prywatni wykazują się dużą determinacją w próbach wykazania, że konkretne sposoby wykorzystania spółek komunalnych są niedopuszczalne i że świadczeniodawcy określonych usług powinni być wybierani w drodze postępowań konkurencyjnych.
Z perspektywy mieszkańca nie jest też oczywiste, że w swoim funkcjonowaniu gminy są determinowane tysiącami przepisów. Dotyczy to także spółek komunalnych i szczególnie dla mniejszych jednostek stanowi duże wyzwanie. Regulacje prawa polskiego i unijnego, czasem bardzo złożone, nierzadko wymagają znacznego wysiłku przy ich zrozumieniu i prawidłowym stosowaniu. Niekiedy oczekiwań społeczności, planów burmistrza i radnych oraz woli ustawodawcy nie da się pogodzić, nawet korzystając z tak elastycznego narzędzia jak spółka.
Wydaje się, że gminy wciąż będą zainteresowane tworzeniem i funkcjonowaniem spółek komunalnych. Dobrze wykorzystane mogą służyć jako narzędzie rozwoju lokalnych społeczności.
Fot.: arch.
dr Adrian Misiejko – doktor nauk prawnych, specjalizujący się w prawie administracyjnym. Autor publikacji na temat samorządu terytorialnego. Konsultant w jednej z kancelarii prawnych.
