Czy nowelizacja przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprawi wygląd i funkcjonowanie gmin?

Trwają obecnie prace nad nowelizacją przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czy nowe zasady pozwolą gminom posiadać większą kontrolę nad przestrzeganiem ładu przestrzennego na swoim terenie? Sprawdźmy.

Planowanie przestrzenne stanowi – jak pisze Jan Maciej Chmielewski – podstawowe narzędzie w prowadzeniu polityki przestrzennej, realizowanej przez władzę społeczną. Polityka ta powinna być prowadzona zgodnie ze sprecyzowaną wizją rozwojową, która to z kolei powinna być sporządzona w oparciu o analizę uwarunkowań danej przestrzeni, na bazie których sporządza się rekomendacje dotyczące podejmowanych w przyszłości działań. Samo planowanie definiuje się natomiast jako trafne przewidywanie i prognozowanie zjawisk, które poddać można następnie świadomej kontroli oraz sterowaniu. Planowanie przestrzeni, w której żyjemy powinno być zatem procesem świadomym, nie pozostawiającym wiele miejsca na przypadkową zabudowę, najczęściej bardziej szkodzącą danej przestrzeni niż ją wzbogacającą. Niestety w praktyce przestrzeń polskich miast i wsi w dużej mierze powstaje dzisiaj w chaotyczny, niezorganizowany sposób, który wpływa na to, w jaki sposób funkcjonujemy i czujemy się danym w miejscu. Dlaczego tak się dzieje?

Obecny system planowania przestrzennego w Polsce wprowadzony został początkowo w 1994 roku, potem skorygowano go ustawą z roku 2003. Do niedawna odbywało się ono na trzech poziomach – krajowym (do niedawna sporządzana na wniosek Rady Ministrów Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju), regionalnym (plan zagospodarowania przestrzennego województwa, uchwalany przez sejmik województwa) oraz gminnym. Dotąd gminy zobowiązane były do prowadzenia polityki przestrzennej poprzez obligatoryjne przygotowywanie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez nieobowiązkowe wprowadzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami plany miejscowe powinny być zgodne z ustaleniami studium, ale niestety, pod koniec 2020 roku, było nimi objęte tylko 31,4 procent powierzchni kraju. Jak podaje ranking portalu wspolnota.org, aż 139 gmin nie przyjęło ani jednego MPZP. W przypadku Kalisza plany miejscowe pokrywają ok. 20% przestrzeni miasta, co ilustruje wydruk z geoportalu krajowego.  

Oznacza to, że mimo złożoności systemu planowania przestrzennego w Polsce, aż 68,6 procent obszaru naszego kraju kreowana była (bądź miała szansę być kreowana) na bazie wydawanych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta decyzji o warunkach zabudowy, które mogły być – ale nie musiały – oparte o tworzone przez gminy strategie przestrzennego rozwoju. Konsekwencje tej sytuacji znamy już wszyscy – rozległe osiedla mieszkaniowe tworzone bez towarzyszącej infrastruktury, realizacje powstające w sposób sprzyjający nie dobru mieszkańców, a interesom inwestorów, przypadkowe formy i lokalizacje obiektów handlowych, usługowych oraz innych.

Plany ogólne zamiast studium

Obecnie ma szansę się to zmienić. Nowelizacja ustawy, której projekt jest obecnie w fazie opiniowania, znieść ma obowiązek sporządzania przez gminę studium. Obszerny dokument, zawierający część dotyczącą różnorodnych uwarunkowań, jak i część poświęconą wyznaczeniu kierunków rozwoju ma zostać zastąpiony zwięzłym i szybszym do przygotowania planem ogólnym. W ramach takiego planu gmina ma określać granice danych stref planistycznych, gminne standardy urbanistyczne oraz, opcjonalnie, granice obszarów uzupełniania zabudowy i obszarów zabudowy śródmiejskiej. Co jednak najważniejsze, plan ogólny ma posiadać moc prawa miejscowego, co oznacza, że nie tylko plany miejscowe, ale i decyzje o warunkach zabudowy będą musiały przestrzegać jego ustaleń.

Czy zastąpienie studium planem ogólnym wprowadzi realną zmianę? Tutaj zdania są podzielone. Wiele podmiotów, które skorzystały z okazji sporządzenia uwag do projektu ustawy wskazuje, że docenia ogólny kierunek zmian, w którym zmierza reforma. Mówi się o tym, że plan ogólny ma szansę wyeliminować czynniki, które w największym stopniu przyczyniały się do powstawania chaotycznej zabudowy; że odpowiada na postulaty zgłaszane przez środowisko samorządowe od lat. Jednocześnie jednak zaznacza się, że ze względu na zwięzłość planu ogólnego, dużą uwagę należy poświęcić przygotowywanej obligatoryjnie strategii gminy – bez dogłębnych badań i analiz trudno mieć nadzieję na staranne i programowe wyznaczenie kierunków rozwoju. Skupmy się teraz na założeniach planu ogólnego i na tym, jakie narzędzia dostaną gminy, aby bardziej panować nad ograniczaniem przestrzennego chaosu. Jednym z ważnych założeń nowych przepisów jest wprowadzenie gminnych standardów urbanistycznych – tych obligatoryjnych, dotyczących kształtowania zabudowy oraz fakultatywnych, związanych z dostępnością infrastruktury społecznej.

Wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej

Każda z wydzielonych stref planistycznych będzie mogła być tworzona w ramach wyznaczonych przez gminę czynników. W planie ogólnym określać będzie się wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, który w założeniu zapewnić ma dostęp użytkowników danego terenu do zieleni oraz odpowiednią przepuszczalność podłoża. Jest to założenie dobre, bo część działki musi wtedy zostać przeznaczona na przestrzeń biologicznie czynną. Niestety, jak to jednak często bywa, diabeł tkwi w szczegółach – za tego typu powierzchnię uznać można również żwir, który niewiele wspólnego ma z zielenią, a pozwala inwestorowi na zmieszczenie się w wymaganych parametrach. Taki sposób rozwiązania planu zagospodarowania terenu możemy zaobserwować w Kaliszu chociażby w przypadku nowych budynków mieszkalnych przy ulicy Korczak – mimo widoku na pobliski park, same tereny inwestycji zostały wyposażone w niewielką ilość zieleni.

Maksymalna wysokość i intensywność zabudowy

Zabudowa, która powstanie na danym obszarze będzie ograniczona również takimi wskaźnikami jak wartość maksymalnej intensywności zabudowy oraz jej wysokości. Czy w takiej sytuacji miałyby szansę powstać podobne realizacje jak wielokondygnacyjne obiekty wielorodzinne wyrastające po zachodniej stronie ronda Westerplatte, zdecydowanie odróżniające się wysokością od okolicznej zabudowy i wprowadzające niesymetryczne akcenty w osiach ulicy Podmiejskiej i Alei Wojska Polskiego? Bardzo możliwe, że nie, a jeżeli tak, to znacznie bardziej prawdopodobne, że ich powstanie warunkowałaby wprowadzona w danym miejscu logika kompozycyjna, nadająca sens i kontynuację tak znaczącym kubaturom, jak wielopiętrowe budynki wysokie.

Minimalna liczba miejsc parkingowych

Dodatkowo gmina będzie mogła kształtować swoją przestrzeń określając minimalną intensywność zabudowy, minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Ostatni zapis budzi szansę na uniknięcie tworzenia się spontanicznych połaci losowo usytuowanych parkingów – tak jak pas miejsc postojowych przy Alei Wolności, gdzie zaparkowane auta tłoczą się wzdłuż długiej, zadrzewionej osi, zaburzając estetyczny odbiór przestrzeni, w zamierzeniu eleganckiej i reprezentacyjnej, dzisiaj niestety – sprawiającej wrażenie dość chaotycznej.

Standardy dostępności infrastruktury społecznej

Ważnym aspektem nowych przepisów jest również umożliwienie gminom wprowadzenia standardów dostępności infrastruktury społecznej. Uzasadnienie projektu ustawy szeroko opisuje korzyści płynące z wprowadzenia przez gminę podobnych ograniczeń. Mają one pomóc w zagwarantowaniu nowym inwestycjom mieszkaniowym odpowiedniej jakości, ograniczać niepohamowane rozrastanie się podmiejskich osiedli niewyposażonych w obiekty czy lokale zaspokajające podstawowe potrzeby społeczne, takie jak praca, edukacja, zakupy czy rekreacja i spędzanie wolnego czasu. Tworzenie jednorodnych osiedli, na których brakuje wyżej wymienionych funkcji generuje liczne negatywne zjawska i koszty: ekonomiczne (dojazdy, eksploatacja pojazdów, koszty infrastruktury transportowej), zdrowotne (zanieczyszczenie środowiska, przeznaczanie zbyt długiego czasu na komunikację) czy społeczne (osłabienie relacji międzyludzkich).

Jednocześnie jednak jako gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej wyznacza się tylko takie wartości jak wymagane odległości do szkoły podstawowej i terenów zieleni publicznej. Dla podobnych placówek edukacyjnych mają one wynosić 1500 m odległości od działki ewidencyjnej do budynku szkoły (3000 m poza miastami). W przypadku Kalisza, miasta średniej wielkości, bardzo wiele nowych inwestycji spełnia te standardy – z wyjątkiem obiektów powstających na przedmieściach, ale nawet i tam rzadko kiedy odległości przekraczają 2000-2500 metrów. Zachowanie odpowiedniego dystansu do szkoły podstawowej czy zieleni publicznej to czynniki niezwykle ważne, stanowią jednak jedne z wielu składowych, dzięki którym tworzyć można zrównoważone, bogate fragmenty tkanki miejskiej. W przypadku powstawania nowych osiedli należałoby bowiem wyposażyć je również w przystanki komunikacji miejskiej, przedszkola, drobne usługi (handlu, gastronomii i inne) czy przestrzenie i obiekty publiczne takie jak skwery, centra osiedlowe czy domy mieszkańca. Nowe przepisy, mimo obszernego uzasadnienia znaczenia społecznych standardów, takich tematów nie podejmują. Co więcej, wprowadzenie społecznych standardów dostępności jest możliwością fakultatywną – gmina może je narzucić, ale nie musi. Aspekt ten budził sporo wątpliwości wśród podmiotów, które zgłaszały uwagi do projektu nowelizacji – pojawiało się wiele opinii, że podobne standardy powinny być wprowadzane obowiązkowo. W projekcie nowej ustawy dużą uwagę poświęca się także większemu uspołecznieniu procesu planowania przestrzennego. Jednym z aspektów tego zagadnienia jest sposób prowadzenia konsultacji społecznych w przypadku tworzenia planów ogólnych. Oprócz tego nowelizacja wprowadza podstawy prawne do utworzenia Rejestru urbanistycznego – źródła danych i informacji, które miałoby być bezpłatne, jawne, transparentne i jednocześnie wiarygodne, usprawniając tym samym działanie administracji na szczeblu państwowym, samorządowym, ułatwiając partycypację społeczną i prowadzenie biznesu.

Zintegrowane Plany Inwestycyjne

Zmiany wprowadzone zostaną również do brzmienia innych ustaw, w tym tej z 11. z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Na szczególną uwagę zasługuje możliwość zawarcia, w ramach Zintegrowanego Planu Inwestycyjnego (ZPI), umowy urbanistycznej, ustalanej między gminą a inwestorem. Inwestor, w zamian za umożliwienie mu zrealizowania danego projektu, w ramach podobnej umowy zobligowany będzie do wyposażenia swojego założenia w infrastrukturę wcześniej wynegocjowaną przez gminę, która następnie, po zakończeniu realizacji, stałaby się wartością gminy. Inwestor, częściowo lub nawet całkowicie ponosiłby koszty utworzenia infrastruktury towarzyszącej. Podobne przepisy pozwolą gminie na oszczędności, a jednocześnie ograniczą dążenia wielu inwestorów do maksymalizowania swoich dochodów kosztem jakości życia mieszkańców danej realizacji. Obecnie niestety znamy wiele przypadków osiedli powstających bez niezbędnej infrastruktury – chociażby bez drogi, jak to stało się w przypadku osiedla domów zabudowy bliźniaczej przy ul. 29 Pułku Piechoty w Kaliszu. Umowy urbanistyczne, mimo iż zależne od negocjacyjnych możliwości gminy, stanowią realną szansę na poprawienie warunków życia mieszkańców wielu osiedli. Co więcej, ZPI ujednolicają istniejącą już dzisiaj praktykę zawierania podobnych porozumień między gminami a inwestorami – jak na przykład w przypadkach wznoszenia hal produkcyjnych i magazynowych, kiedy to firma je realizująca zwraca się już do gmin o zgodę na wybudowanie na własny koszt drogi prowadzącej do nowopowstających obiektów.

Nowelizacja czy nowa ustawa?

Co więcej, wątpliwości budzi sposób, w jaki wprowadzane są zmiany. Przyjmują one bowiem formę nowelizacji. Jak wspomina Olga Maczasek, adwokat z Izby Adwokackiej w Łodzi, reforma jest o tyle duża, że powinna przyjąć kształt nowej ustawy. “Zmienia się cały trzon planowania przestrzennego na poziomie gminnym, pojawia się zupełnie nowy pomysł na to, jak tą przestrzenią zarządzać. “ – komentuje prawniczka. Wybór formy, jaką jest nowelizacja, przy tak dużej modyfikacji przepisów, utrudnia zapoznawanie się z nimi, zaburza czytelność i może wprowadzać chaos. Wprowadzenie nowej, stworzonej od początku ustawy ułatwiłoby pracę z tym aktem prawnym. Zgodnie z informacją z 23 listopada 2022 roku, projekt ustawy przekazany został Radzie Ministrów i obecnie zajmuje się nim Komitet Ekonomiczny. Czy nowe przepisy zostaną faktycznie wprowadzone ? Jeśli tak, czy spowodują faktyczną, systemową zmianę, a ich założenia sukcesywnie prowadzić będą do porządkowania przestrzeni w naszym kraju ? O tym przyjdzie nam przekonać się w przyszłości.

Bibliografia:

Projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Uzasadnienie projektu ustawy

Tabela uwag konsultacji publicznych do projektu ustawy Jan Maciej Chmielewski “Teoria i praktyka planowania przestrzennego”