Jak regulacja prawna wpływa na organizację transportu zbiorowego wokół miast?

Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym miała uporządkować organizowanie transportu zbiorowego oraz ograniczyć problemy z dostępnością do przewozów użyteczności publicznej. Temu ostatniemu celowi służyć miały także przepisy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych. Jednak ze strony ekspertów i samorządów, a nawet rządu, słychać postulaty gruntownej nowelizacji przepisów. Jak obecny stan prawny wpływa na funkcjonowanie miast i ich najbliższego otoczenia?

Problem wykluczenia transportowego i tzw. „białych plam” w przewozach od kilku lat przenika do mediów. Powstają liczne teksty (w tym książki), które z różnych perspektyw pokazują problem, jakim jest brak dostępu do innych niż indywidualne środki transportu. Problem właściwej organizacji rynku przewozów był dostrzegany jednak już dużo wcześniej. Rozwiązanie go było jednym z celów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Wprowadziła ona model, w którym wszystkie samorządy (albo ich związki, jeżeli odpowiednie utworzono) stawały się organizatorami publicznego transportu zbiorowego, odpowiedzialnymi m.in. za finansowanie przewozów. Jednak nie przewidziano dodania do systemu żadnych stałych subwencji czy dotacji, które miałyby być ukierunkowane na zapewnienie odpowiedniego standardu tych usług. Postanowiono jedynie inaczej zagospodarować środki już się w nim znajdujące¹.

Regulacjami, które najmocniej wpływają na kwestię organizacji przewozów na obszarach aglomeracyjnych wokół miast, są przepisy dotyczące finansowania ulg ustawowych. Ustawy przewidują szereg przypadków, w których wszyscy przewoźnicy (zarówno prywatni, jak i operatorzy samorządowi albo tacy, którzy zawarli z samorządami umowy²) muszą sprzedawać uprawnionym pasażerom bilety po obniżonych cenach. Jednocześnie państwo zobowiązało się w wielu przypadkach do zwracania różnicy, która powstała po uwzględnieniu ulgi w cenie biletu. Przykładowo prywatny przedsiębiorca zawiera umowę z właściwym marszałkiem województwa, który po odpowiednim rozliczeniu przekazuje brakującą kwotę (w przepisach określoną jako „dopłaty”)³. W skali kraju na ten cel corocznie planuje się setki milionów złotych⁴.

Rzecz w tym, że owe ulgi, których stosowanie rekompensuje państwo, obowiązują poza komunikacją miejską. Oznacza to, że w przypadku wykonywania przewozów tylko w ramach miasta przewoźnik czy operator ani nie jest obowiązany do sprzedaży biletów ulgowych, ani nie może dobrowolnie zgłosić się do otrzymywania dopłat na takich samych zasadach, jakie obowiązują na obszarach pozamiejskich. Innymi słowy budżet państwa nie dokłada się do komunikacji miejskiej w taki sam sposób, jak do przewozów pozamiejskich⁵.

Rozliczenia ulg to jednak nie wszystko. Kilka lat temu utworzono Fundusz rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej skierowany do samorządów (a więc już nie do przewoźników działających na własną rękę). Jednak pochodzące z niego środki skierowano wyłącznie do finansowania transportu poza komunikacją miejską.

Powyższe oznacza, że z punktu widzenia samorządu bardzo korzystne finansowo może okazać się pozostawanie poza zakresem „komunikacji miejskiej”, a uznanie za „komunikację miejską” będzie równoznaczne z utratą szansy na znaczące wsparcie centralne. Ma to przełożenie nie tylko na sytuację dużych i średnich miast, ale również gmin położonych w ich sąsiedztwie. Ustawowa definicja „komunikacji miejskiej” jest bowiem tak skonstruowana, że obejmuje także takie przypadki, w których np. miasto na prawach powiatu zawrze porozumienie z sąsiednią gminą (wiejską, miejsko-wiejską czy miejską). W konsekwencji przewozy organizowane przez miasto i z wykorzystaniem jego zasobów (np. miejskiej spółki transportowej) nie będą objęte rekompensatą z tytułu stosowania ulg ustawowych oraz nie będą mogły być objęte dofinansowaniem z Funduszu rozwoju przewozów. Jasne jest zatem, że gmina położona obok większego sąsiada będzie musiała zazwyczaj dołożyć znacznie więcej środków do podmiejskich linii organizowanych przez miasto.

Jednocześnie tak a nie inaczej sformułowana definicja „komunikacji miejskiej” sprawia, że poszczególne linie komunikacyjne są traktowane inaczej z uwagi na rodzaj samorządu, który się nimi zajmuje. Przewozy organizowane przez gminę czasem będą lub nie będą „komunikacją miejską”, natomiast przewozy powiatowe czy wojewódzkie – nigdy. Gdyby przykładowo Kalisz i Gmina Opatówek porozumiały się, że Kalisz będzie organizował przewozy na teren gminy – wówczas miałyby one status komunikacji miejskiej. Jednak gdyby już Województwo Wielkopolskie chciało zorganizować linię autobusową między Kaliszem a Opatówkiem, wówczas – zgodnie z ustawą – nie byłaby to już komunikacja miejska. W analogicznych przypadkach jedna linia mogłaby być zatem objęta dopłatami do stosowania ulg oraz dofinansowaniem z Funduszu rozwoju przewozów, a druga – nie.

Powoduje to, że samorządy szukają różnych sposobów na uzyskanie wsparcia centralnego. Niektóre gminy podmiejskie rezygnują z usług spółek miejskich i w zamian próbują organizować swoje przewozy z wjazdem do miasta (np. zawierając umowy z przedsiębiorstwami prywatnymi). Jednak ustawa nie przewiduje takich rozwiązań, wymagając porozumienia między każdym z samorządów, na obszarze którego ma odbywać się transport. Odbywa się to czasem, na – delikatnie mówiąc – kreatywnej wykładni przepisów.

Innym rozwiązaniem jest tworzenie związków powiatowo-gminnych. Z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika bowiem, że przewozy organizowane przez taki związek z założenia nie są komunikacją miejską (nawet gdyby w jego skład wchodziło kilka miast). W konsekwencji można zaobserwować mały „boom” na tworzenie tego rodzaju struktur. Powstają one na obszarach zarówno bardziej, jak i mniej zurbanizowanych. Przykładem może być choćby Wielkopolski Transport Regionalny, związek powiatowo-gminny obejmujący kilkadziesiąt samorządów, w tym Poznań. Także w kontekście Kalisza temat pojawił się już co najmniej w zeszłym roku⁶, a i obecnie pozostaje aktualny. Na sesji zaplanowanej tuż przed końcem 2022 r. przewidziano głosowanie nad uchwałą w sprawie wyrażenia woli utworzenia Związku Powiatowo-Gminnego pod nazwą „Komunalny Związek Transportu Publicznego”⁷.

Oczywiście nie da się patrzeć na utworzenie związku tylko z punktu widzenia środków finansowych, które potencjalnie można dzięki niemu uzyskać (choć z pewnością jest to jeden z najważniejszych aspektów branych przy tym pod uwagę). Trzeba mieć na względzie, że jest on odrębną osobą prawną, która dysponuje własnymi organami i majątkiem. Od razu rodzą się pytania: jak ukształtować relacje między jego członkami? Jaki majątek do niego wnieść? Inaczej będzie wyglądać odpowiedź w przypadku tworzenia związku zrzeszającego samorządy o zbliżonym potencjale, a inaczej w przypadku struktury opartej o duże miasto i jego niewielkich sąsiadów (czy słabe powiaty). Negocjacje w przypadku zamiaru oparcia związku o przewozy regionalne będą wyglądać odmiennie względem rozmów o wspólnej komunikacji podmiejskiej. Wreszcie nie da się porównać przypadku, w którym jeden z uczestników planuje wnieść do związku swoją spółkę handlową z sytuacją, w której spółka ma być utworzona przez sam związek (np. z dofinansowaniem ze środków zewnętrznych na tabor). W konsekwencji sukces konkretnego przedsięwzięcia będzie oparty zarówno na założeniu o trwałości stanu prawnego (możliwości uzyskiwania środków z „centrum”), jak i na uzgodnieniu realistycznych warunków współpracy czy sprawnym zarządzaniu powierzonym mieniem.

Mimo tych trudności wykorzystanie związków powiatowo-gminnych daje duże nadzieje na poprawę stanu komunikacji na różnorodnych obszarach. Czasem wskazuje się bowiem, że szczególnie istotnym obszarem dla sprawnego organizowania transportu autobusowego jest właśnie terytorium o powierzchni mieszczącej się między powierzchnią województwa a powiatu. Być może związki okażą się odpowiedzią na problemy nie tylko aglomeracji, ale również obszarów peryferyjnych.

W konsekwencji okazuje się, że obecna regulacja podobnie wpływa na pozycję zarówno dużych, jak i średnich miast. Obowiązujący stan prawny istotnie premiuje te samorządy położone w aglomeracjach, które nawiązują współpracę w ramach związków powiatowo-gminnych. Współdziałanie w innych formach (np. porozumieniach międzygminnych) wciąż jest jednak w praktyce obecne, choćby ze względu na jego elastyczność czy ograniczony zakres wspólnych przedsięwzięć.

Fot.: arch.

Źródło:

1. Nie ma tu miejsca na omawianie wszystkich szczegółów. Dla osób zainteresowanych tematem polecam w szczególności pozycję M. Wolański i in., Publiczny transport zbiorowy poza miejskimi obszarami funkcjonalnymi. Diagnoza, analiza zróżnicowania, oddziaływanie społeczne, rekomendacje, Warszawa 2016.
2. Ustawa odróżnia przewoźników od operatorów. Tymi ostatnimi są np. prywatni przedsiębiorcy, którzy zawarli z samorządem umowę na realizowanie przewozów użyteczności publicznej albo spółki samorządowe, którym powierzono wykonywanie takich przewozów.
3. W przypadku operatorów formalnie wygląda to nieco inaczej, natomiast rekompensata przysługuje również im.
4. W budżecie na 2023 r. samo Województwo Wielkopolskie przewidziało na ten cel ponad 45 milionów złotych, które będą pochodzić ze środków przekazanych z budżetu państwa.
5. Czasem, pośrednio, finansowanie może dotyczyć np. zakupu nowoczesnego taboru w różnych programach, z których mogą skorzystać zainteresowane samorządy.
6. Zob. wypowiedź na wspólnym posiedzeniu sześciu komisji Rady Miasta Kalisza z dnia 10 sierpnia 2021 r., przy omówieniu tematu zgody na zawarcie porozumienia w zakresie transportu, https://www.bip.kalisz.pl/rejestry/prot-kppp/10_08_2021.pdf [dostęp: 24.12.2022 r.].
7. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu, dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Kalisza, w skład Związku miałyby wejść Miasto Kalisz, bliżej niesprecyzowane „pobliskie gminy” oraz Powiat Kaliski. Wyraźnie wskazuje się, że utworzenie związku jest motywowane potencjalnymi korzyściami finansowymi.

dr Adrian Misiejko – doktor nauk prawnych, specjalizujący się w prawie administracyjnym. Autor publikacji na temat samorządu terytorialnego. Konsultant w jednej z kancelarii prawnych.