Jak się mają sprawy z budżetami obywatelskimi?
Budżet obywatelski na stałe wpisał się w życie zarówno dużych miast, jak i znacznie mniejszych gmin. Od początku wiązano z nim nadzieję na zwiększenie zaangażowania Polaków w życie publiczne. Nie da się ukryć, że stał się narzędziem do zrealizowania wielu inicjatyw lokalnych, które w innym przypadku mogłyby nie wyjść poza luźne pomysły. Dziś jednak coraz częściej pojawiają się głosy, że budżety obywatelskie się „przeżyły” i nie spełniają już swojej roli. Czy rzeczywiście tak jest? Spróbuję z punktu widzenia prawnika przedstawić pokrótce uwarunkowania i różne perspektywy funkcjonowania tej instytucji, nawiązując przy tym do rozwiązań przyjętych w Kaliszu.
Budżet obywatelski pełni wiele funkcji i jest niejednoznacznie oceniany. Pozwala zarówno na uzupełnienie podstawowych braków infrastrukturalnych, jak i na przeprowadzanie działań nietypowych, ale pożądanych przez mieszkańców. Stanowi instrument w rękach zwykłych mieszkańców, wieloletnich aktywistów czy dyrektorów miejskich jednostek organizacyjnych. Daje szansę na pokazanie się przez włodarzy w roli osób otwartych na lokalne inicjatywy, ale jest również pretekstem do walki politycznej. Niekiedy podkreśla się pozytywny wpływ budżetów obywatelskich na aktywność społeczną, a innym razem wskazuje, że bywa traktowany jak jałmużna rzucona mieszkańcom, aby nie interesowali się przeznaczeniem reszty budżetu gminy.
Osobiście budżet obywatelski – zarówno samą ideę, jak i znaczną część realizacji, z którymi się zetknąłem – oceniam bardzo pozytywnie. Znajdujące się u jego założeń powszechność i prostota, o ile jest wsparta odpowiednim podejściem ze strony samorządu, daje duży potencjał. Zdecydowanie pozytywnie wyróżnia się na tle takich instytucji, jak referendum lokalne (które z uwagi na skomplikowanie procedury1 rzadko jest stosowane w przypadkach innych niż chęć odwołania organów gminy). Dlatego, choć dalej opisuję głównie problemy i trudności, należy widzieć je w szerszej perspektywie wielu cennych inicjatyw, które udało się zrealizować.
Nieco dawniej i dziś
W najbardziej typowej odmianie budżet obywatelski składa się z dwóch części – zgłaszania przez mieszkańców projektów, które mogłyby być zrealizowane ze środków samorządu oraz wyboru niektórych z nich przez mieszkańców w głosowaniu. Przed nowelizacją przepisów z 2018 r. budżet obywatelski nie był uregulowany ustawowo i każdy zainteresowany samorząd mógł uruchomić procedurę według ogólnych przepisów o konsultacjach, dostosowanych do lokalnych uwarunkowań i wizji włodarzy. Z jednej strony pozwalało to na wprowadzanie różnego rodzaju innowacji i reagowania na sygnały od mieszkańców, z drugiej – nie dawało żadnych gwarancji, że zwycięskie projekty zostaną zrealizowane. Powstawały różne warianty budżetów obywatelskich – od ambitnych projektów, oddających w ręce mieszkańców znaczące środki, po budżety kadłubowe, o niewielkim znaczeniu. Rosnącą rolę tej instytucji potwierdziło w pewnym sensie przeprowadzenie kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli, która objęła również Kalisz2. Po 2018 r. budżet obywatelski został ujęty w dość ścisłe ramy prawne. Odtąd każde miasto na prawach powiatu ma ustawowy obowiązek uchwalenia zasad jego przeprowadzania i corocznego uruchamiania odpowiedniej procedury. Dodatkowo w miastach na prawach powiatu ustalono minimalną kwotę środków, które miały być wyodrębnione3, a ustalanie zasad, na jakich miała odbywać się procedura, zastrzeżono do właściwości rady gminy4.
Można stwierdzić, że po zmianach z jednej strony przyznano społeczności lokalnej minimum gwarancji (w tym najważniejszą, zgodnie z którą zwycięskie projekty, o ile są zgodne z prawem, muszą być realizowane). Część samorządowców wskazuje jednak, że nowe regulacje są w niektórych miejscach bardzo kazuistyczne i uniemożliwiają skorzystanie z niektórych wcześniejszych doświadczeń.
Kto może głosować?
Do podstawowych problemów z budżetami obywatelskimi należą ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania oraz żądanie danych, które pozwolą na identyfikację poszczególnych głosujących.
Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do udziału w głosowaniu są uprawnieni mieszkańcy. W dominującej obecnie wykładni sądów administracyjnych (i wielu wojewodów, którzy nadzorują także uchwały w sprawie zasad budżetu obywatelskiego) oznacza to wszystkie osoby, które – w uproszczeniu – koncentrują swoje interesy życiowe na obszarze danej gminy. Oznacza to, że mieszkańcem Kalisza może być zarówno 100–latek, jak i dopiero co urodzone niemowlę. W konsekwencji uznaje się, że rada gminy (miasta) nie ma możliwości ograniczania wieku osób, które mogłyby wziąć udział w głosowaniu. Można dostrzec wpływ tego poglądu na kaliskie regulacje. Przykładowo w zarządzeniu Prezydenta Kalisza z 2015 r. wskazano, że w głosowaniu mogą wziąć udział mieszkańcy Kalisza, którzy w dniu głosowania ukończyli 16 lat, natomiast w uchwale z 2022 r. stwierdzono, że w głosowaniu mogą wziąć udział wszyscy mieszkańcy Kalisza5. Prowadzi to do ryzyka nadużyć, bo trudno zakładać, że kilkuletnie dzieci są w stanie racjonalnie ocenić zasadność lub bezzasadność projektów. Czasem samorządy próbują trwać przy różnego rodzaju ograniczeniach, argumentując to koniecznością ochrony interesu publicznego, jednak w starciu z dosłownym brzmieniem ustawy – jak na razie – nie znajduje to uznania w orzecznictwie.
Dalej problemy się mnożą. Jak ustalić, kto jest mieszkańcem? Jak zgodnie z prawem usuwać głosy nieprawidłowe (np. oddane bez wiedzy uprawnionych przez osoby nieupoważnione)? Według urzędników odpowiedzialnych za budżety obywatelskie, są to dość powszechne problemy. Próbuje się je rozwiązywać w różny sposób, choć znowu – niektóre są uznawane za sprzeczne z prawem. Przykładowo sądy i niektórzy wojewodowie kwestionują możliwość żądania od mieszkańców numeru PESEL, z uwagi na brak niezbędności ich zbierania. Na nic zdają się argumenty, że mogłoby to ograniczyć nadużycia oraz że gminy i tak przetwarzają te dane. Także ten trend widać w kaliskich regulacjach. W zarządzeniu z 2015 r. przewidywano obowiązek podawania numeru PESEL przez głosujących, natomiast uchwała z 2022 r. poprzestaje na żądaniu od głosującego deklaracji, że jest on mieszkańcem miasta6.
Szkoła obywatelskości czy projekty szkolne?
Trudno nie dostrzec zjawisk, które same w sobie nie muszą wiązać się z naruszeniem prawa, ale budzą w niektórych poczucie „psucia” (pewnej) idei budżetu obywatelskiego. Należą do nich przypadki, w których zwycięskie projekty zdominowane są przez zadania do realizacji na rzecz szkół lub innym gminnych jednostek organizacyjnych. Nie jest niczym odkrywczym, że rodzice potrafią być bardzo zdeterminowani, by poprawić warunki nauki swoich pociech. Czy jednak to rzeczywiście dobry kierunek, by te najbardziej podstawowe zadania gmin (edukacja publiczna) musiały czekać na swoją realizację aż na coroczny plebiscyt?
I tutaj nie ma jednoznacznej odpowiedzi. Wszystkie zadania, które zgodnie z prawem mogą być zgłaszane i realizowane w ramach budżetu obywatelskiego, muszą być zadaniami własnymi konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Te zaś wynikają z przepisów (a więc np. w przypadku gminy – przede wszystkim z ustawy o samorządzie gminnym). Różnica polega jedynie na tym, że niektóre projekty dotyczą zadań nietypowych, niewykonywanych zazwyczaj przez samorządy – te, jako wyraz kreatywności, stawia się niekiedy ponad tak przyziemnymi sprawami jak szkoły czy drogi.
Czasem jednak pomysł w założeniach zgodnych z prawem może być realizowany w sposób budzący sprzeciw. Tak będzie w przypadku, w którym dyrekcja i nauczyciele będą wykorzystywać swoją pozycję do sugerowania uczniom i ich rodzicom, że powinni poprzeć konkretny projekt. Natomiast sytuacje patologiczne (np. przymuszanie uczniów do głosowania w czasie lekcji) powinny być już jednoznacznie tępione.
Inny problem został zasygnalizowany w jednej z interpelacji w sprawie kaliskiego budżetu obywatelskiego7. Za problematyczne uznano dopuszczanie do głosowania projektów, które mają służyć wąskiemu gronu odbiorców i nie spełniają kryterium ogólnodostępności. Niejako w nawiązaniu do tego zgłoszenia nie dopuszczono do głosowania kilku projektów przewidujących organizowanie wycieczek.
Moim zdaniem dużo bardziej problematyczna jest sytuacja, w której za danym projektem stoi komercyjny podmiot (a czasem teoretycznie niekomercyjna organizacja pozarządowa), który próbuje osiągnąć korzyść na ewentualnym poparciu mieszkańców. Fakt, że projekty są zgłaszane przez poszczególne osoby (a nie np. przez osoby prawne), może utrudnić zidentyfikowanie rzeczywistych inicjatorów projektu. To jednak jeszcze nic zdrożnego, że pewne środowiska chcą wykorzystać budżet obywatelski – wciąż może to następować bowiem dla dobra wspólnego. Dylematy etyczne i prawne pojawiają się wówczas, gdy sito weryfikacji i późniejszego głosowania przechodzą projekty sformułowane w sposób sugerujący konieczność zawarcia umowy z konkretnym podmiotem.
Ograniczać czy nie ograniczać?
Przy tego rodzaju dyskusjach pojawiają się niekiedy pomysły, by odgórnie zakazać dopuszczania projektów mających za przedmiot pewną kategorię spraw. Praktyka jest różna – czasem nawet duże miasta (a wśród nich Kalisz) wprowadzają rozbudowane listy „tego, czego nie wolno”. Z drugiej strony niektórzy wojewodowie kwestionowali legalność tego rodzaju ograniczeń. W Kaliszu lista „zakazanych” projektów jest długa. Kontrowersyjny jest ponadto sposób jej sformułowania. Z obecnego brzmienia przepisu wynika bowiem, że wymieniono jedynie przykłady projektów, które nie mogą być realizowane (Rada posłużyła się wyrażeniem „w szczególności”). Być może miało to oznaczać, że oprócz wymienionych punktów niedopuszczalne będą np. projekty, które są technicznie niewykonalne (co wynika z ustawy o samorządzie gminnym i zwykłego rozsądku). Trudno bowiem sobie wyobrazić, by Prezydent mógł „wymyślać” nowe, nieprzewidziane ustawą ograniczenia.
Należy podkreślić, że wśród ustawowych kryteriów niedopuszczenia projektów do głosowania nie ma np. celowości. To nie do organów gminy należy ocena, czy jakiś projekt ma sens w danych uwarunkowaniach lokalnych – powinni o tym rozstrzygać mieszkańcy uczestniczący w plebiscycie. Choć na podstawie dostępnych publicznie list (zawierających powody niedopuszczenia niektórych projektów do głosowania w kaliskim budżecie obywatelskim8) trudno jednoznacznie rozstrzygać o wszystkich przesłankach odrzucenia, to niektóre budzą niepokój. Przykładowo wskazanie, że świadczenie pewnych usług na rzecz mieszkańców jest „niezasadne” w związku z innymi działaniami miasta jest co najmniej kontrowersyjne.
Podsumowanie
W krótkim artykule trudno pomieścić nawet najważniejsze sprawy mające wpływ na funkcjonowanie budżetów obywatelskich. Z pewnością wywiera on wpływ na funkcjonowanie gmin, choć intensywność tego wpływu znacząco zależy od lokalnych uwarunkowań. Już jednak krótki przegląd wyzwań i problemów daje wgląd na to, że budżet obywatelski jest realizowany w konkretnych uwarunkowaniach ustawowych, które z jednej strony mają zapewniać legalność wydatków i równe traktowanie mieszkańców, a z drugiej – w pewnej mierze hamują rozwój innowacyjnych rozwiązań. Jednak poczynione obserwacje nie przemawiają za tezą o schyłku budżetów obywatelskich. Wydaje się raczej, że stanowią wyzwanie, z którym należy się zmierzyć.
Źródła:
1. Co akurat w przypadku referendum lokalnego nie musi być w pewnej mierze wadą.
2. Informacja o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli, Funkcjonowanie budżetów partycypacyjnych (obywatelskich), LGD.430.001.2019, www.nik.gov.pl [dostęp: 20.12.2022 r.].
3. Zgodnie z ustawą wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5% wydatków gminy będącej miastem na prawach powiatu, zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. Warto zauważyć, że wcale nie musiało oznaczać to zwiększenia środków przeznaczanych na budżet obywatelski. Przykładowo w 2017 r. w regulaminie budżetu obywatelskiego przewidziano 5 mln zł, natomiast w 2022 r. – jedynie 3,8 mln zł.
4. Wcześniej, zależnie od lokalnych rozwiązań, regulamin budżetu obywatelskiego wprowadzał czasem także wójt, burmistrz albo prezydent odpowiednim zarządzeniem. W ten sposób odbywało się to m.in. w Kaliszu.
5. Był to jeden z postulatów zawartych w przywołanych powyżej wynikach kontroli NIK.
6. Także ta kwestia była poruszona w wynikach kontroli NIK, która opowiedziała się przeciw dopuszczalności żądania nr PESEL.
7. Interpelacja radnego A. Kijewskiego z dnia 24 czerwca 2022 r., https://www.bip.kalisz.pl/index.php?id=872&s=2504&file=disp_int.php&r_ogl=inter [dostęp: 20.12.2022 r.].
8. Upublicznionych na: https://bo.kalisz.pl/budzet-obywatelski-2023/do-pobrania-bo-2023 [dostęp: 20.12.2022 r.].
Fot.: archiwum
dr Adrian Misiejko – doktor nauk prawnych, specjalizujący się w prawie administracyjnym. Autor publikacji na temat samorządu terytorialnego. Konsultant w jednej z kancelarii prawnych.
