Konsultacje społeczne to przeszłość, czyli jak zaangażować kaliszan w życie polityczne miasta

Aby Kalisz był miastem żywym, konieczne jest angażowanie naszej lokalnej społeczności w przedsięwzięcia społeczne. Przede wszystkim chodzi tutaj o uczestnictwo w projektach kulturalnych, sportowych czy charytatywnych, które są okazją do budowania więzi międzyludzkich. Istotna jest jednak także polityka lokalna. Poczucie wśród mieszkańców, że mają wpływ na własny samorząd, że mogą współdecydować o tym, co dzieje się w mieście. W niniejszym tekście omówię pokrótce nowoczesne formy partycypacji, opierając się przede wszystkim na dyskusji pt. „Czy panel obywatelski jest dobry na wszystko?”, która odbyła się w ramach Kongresu Polityki Miejskiej 2021. Dziękuję Wiktorowi Ślusarskiemu, który przygotował notatkę z debaty, ułatwiającą stworzenie tego artykułu.

Zalety zaangażowania mieszkańców w życie lokalnej społeczności

Warto zastanowić się, po co jest partycypacja. Podstawowym celem jest aktywizacja mieszkańców do działania na rzecz miasta. Niesie to za sobą szereg profitów, choć zacznę przewrotnie od tego, który jest najbardziej przeceniany. Chodzi mianowicie o założenie, że zwykli mieszkańcy będą w stanie podejmować lepsze decyzje od polityków. Oczywiście głos mieszkańców jest ważny i może przynieść nowatorskie pomysły, a także wskazać decydentom, jaki jest sposób myślenia przeciętnego kaliszanina, który często oczekuje prostych i zrozumiałych rozwiązań (szczególnie w tak przeładowanym informacjami świecie). Nie da się jednak ukryć, że mieszkańcy nie są specjalistami w poszczególnych dziedzinach i ich zdanie jest w dużej mierze powiązane z dominującym, czasami stereotypowym trendem myślenia o danej tematyce. Zwyczajni obywatele, którzy jedynie pobieżnie śledzą tematykę miejską, często nie mają pojęcia o szczegółowych kompetencjach samorządu albo o zawiłościach technicznych omawianej tematyki. Dlatego nie należy zakładać, że decyzje podjęte podczas różnych form partycypacji będą zawsze najlepsze z punktu widzenia rozwoju miasta.

Mimo tego warto wprowadzać rozwiązania aktywizujące mieszkańców w lokalne życie polityczne. Z kilku przyczyn.

1. Mimo braku wiedzy specjalistycznej, mieszkańcy widzą, jak wygląda ich najbliższe otoczenie i mają o nim na pewno większą wiedzę niż o mechanizmach rządzących polityką centralną. Polityka lokalna zdaje się przypominać niejako starożytne demokracje w greckich polis, które również opierały się na podejmowaniu decyzji dot. zarządzania miastem przez wspólnotę lokalną.
2. Aktywizacja polityczna mieszkańców pomaga w zwiększaniu ich świadomości nt. otaczającej rzeczywistości, co wiąże się z większymi wymaganiami dla lokalnych polityków. Świadomych wyborców trudniej oszukać ładnymi obrazkami w mediach społecznościowych czy na billboardach wyborczych, przez co większą rolę w głosowaniu odgrywają nie emocje, a realna wiedza wyborców o samorządzie. Dzięki temu politycy muszą podejmować takie decyzje, które są racjonalnie korzystne dla miasta, a nie jedynie wzmacniają ich własny wizerunek.
3. Ponadto zaangażowanie w życie miasta buduje z nim więzi, co przy wyludnianiu się Kalisza jest ważne – związani z miastem obywatele mniej chętnie będą chcieli z niego emigrować. Będą także bardziej szanować ich otoczenie, np. angażując się w społeczne sprzątanie rzeki czy akcje charytatywne pomagające potrzebującym kaliszanom.

Konsultacje społeczne mają wiele wad

Jak w tym wszystkim umiejscowić panel obywatelski i czym różni się on od konsultacji społecznych? Te drugie, co do zasady, nie wprowadzają jakiejkolwiek reprezentatywności wśród uczestników, co powoduje, że w spotkaniu w trakcie konsultacji społecznych biorą udział osoby żywo zainteresowane danym tematem, a także ludzie najbardziej zaangażowani w życie miasta. Jak podaje pani Maria Jagaciak z Fundacji Stocznia, uczestnicy konsultacji społecznych to najczęściej osoby najlepiej wykształcone, mające między 30. a 50. rokiem życia i mający tę wadę, że żyją w „bańce informacyjnej”, przez co ich sposób patrzenia na rzeczywistość może być przez nią spaczony. Konsekwencją tego jest to, że dyskurs podczas konsultacji może zostać zdominowany przez najbardziej zdeterminowanych aktywistów, którzy niekoniecznie dobrze rozumieją problemy miasta, lub grupy interesu. Wśród grup interesu mogą znaleźć się np. pracownicy firmy, która może stracić na proponowanych podczas konsultacji rozwiązań, będących w swych zapisach korzystnymi dla ogółu mieszkańców.

Bierność frekwencyjna podczas konsultacji wśród „zwykłych mieszkańców” może wynikać z poczucia braku wiedzy w danym temacie, niedostatecznej promocji konsultacji, czy też wreszcie zwyczajnej niechęci do poświęcenia swojego czasu na tego typu dyskusje. Widać to było podczas debaty i warsztatów nt. strategii rozwoju miasta do 2030 roku (z jej streszczeniem możecie zapoznać się pod tym LINKIEM). Na samej debacie było ok. 25 osób, choć raczej brakowało zwykłych mieszkańców, z kolei na warsztatach dominowali urzędnicy. Brak spojrzenia na proponowane pomysły przeciętnego mieszkańca niewątpliwie był istotnym minusem budowania strategii – oczywiście nie należy przyjmować, że zwykły kaliszanin ma na każdy temat większą wiedzę od specjalistów w danym temacie, lecz na pewno w niektórych kwestiach uwagi mieszkańców mogłyby ostudzić głowy teoretyków.

Panelu obywatelski, czy możesz uratować kaliską partycypację?

Odpowiedzią na te problemy MOŻE być trwający kilka weekendów panel obywatelski. Jest to proces bardzo wymagający dla jego uczestników. Dlaczego jedynie MOŻE, ale nie MUSI? Ponieważ nadal jego uczestnikami nie będą osoby całkowicie bierne, co spowoduje, że ich głos w tego typu dyskusjach zostanie pominięty. Mimo wszystko jednak udział zwykłych mieszkańców będzie znacznie szerszy w porównaniu do słabo reklamowanych konsultacji. Co do zasady w panelu bierze udział ok. 70-100 osób i są one wyłaniane w formie zaproszeń rozsyłanych przez władze miasta do losowo wybranych obywateli (wraz z informacją o wynagrodzeniu za uczestnictwo w panelu).

Przykładowo w Lublinie wysłano zaproszenia do ok. 12 000 osób, z czego chęć udziału zadeklarowało ok. 750 mieszkańców, tj. ok. 6% zaproszonych. Wypełnili oni ankiety określające ich cechy (np. płeć, wykształcenie, wiek, zamieszkiwane osiedle czy wyrażane opinie w omawianej w panelu tematyce), na bazie których można było wylosować reprezentantów o różnych charakterystykach[1], gwarantując tym samym obecność poszczególnych obywateli w takiej proporcji, w jakiej występują oni w ogóle mieszkańców. Można wówczas mówić o „quasi-reprezentatywności” próby. „Quasi”, ponieważ jak wspomniałem wyżej, osoby bierne (94% osób niewyrażających zainteresowania uczestniczeniem w panelu) nie wyraziły chęci udziału w tejże dyskusji. Niewątpliwie jednak jest to znacznie lepsza reprezentatywność niż w przypadku zwykłych konsultacji obywatelskich, a ponadto warto się zastanowić, czy rzeczywiście dla procesu decyzyjnego dużą stratą jest nieuczestniczenie w nim osób, których jedyną aktywnością obywatelską jest postawienie znaku „x” na kartce wyborczej raz na kilka lat.

Kluczowym elementem paneli obywatelskich jest umożliwienie wypowiedzenia się ekspertom, którzy zarysowują uczestnikom omawianą tematykę. Ważnym jest, aby wśród ekspertów byli zarówno zwolennicy, jak i przeciwnicy postulowanych rozwiązań (np. ograniczenia ruchu samochodowego w Śródmieściu), aby mieszkańcy mogli poznać rzeczywiste za i przeciw. Ideą panelu obywatelskiego jest to, aby dotykał on spraw skomplikowanych i wymagających podjęcia trudnych decyzji, za które odpowiedzialność mogą wziąć mieszkańcy, a której obawiają się politycy. Bywa tak, że polityk patrzy na korzyści różnych grup interesu, a niekoniecznie ogółu mieszkańców (ponieważ mamy demokrację, więc politycy muszą wygrywać wybory, a wrogie grupy interesu w samorządzie silnie dążą do osłabiania pozycji uderzających w nich polityków), dlatego może wykorzystać panel obywatelski po to, aby uniknąć gniewu grup interesu i w pewien sposób wskazać im, że decyzyjni byli w tej sprawie mieszkańcy. Nota bene przedstawiciele omawianych grup interesu mogą uczestniczyć w panelu, przekonując uczestników do swoich racji, zatem nie mogliby mieć pretensji do rządzących, że zostali nieuczciwie potraktowani.

Przed częścią edukacyjną, w której wypowiadają się eksperci, odbywa się jeszcze część integracyjna, której celem jest stworzenie przestrzeni do lepszego poznania się uczestników panelu, co może pomóc w swobodnej dyskusji w części merytorycznej. Na pewno taka dyskusja byłaby oparta o większy wzajemny szacunek, ponieważ osoby, które udało się poznać, traktujemy zazwyczaj z większym zaufaniem. Po części integracyjnej i edukacyjnej ma miejsce deliberacja, której celem jest wypracowanie najlepszych możliwych rozwiązań w danym temacie. Po ich wypracowaniu dochodzi do głosowania. W Lublinie paneliści głosowali w sprawie 250 rekomendacji i celem przegłosowania każdej z nich konieczne było uzyskanie 80% większości głosów. Plusem tego rozwiązania był wybór niebudzących kontrowersji rozwiązań, a minusem wiele ogólnych niekonkretnych stwierdzeń w przegłosowanych rekomendacjach[2]. Sukces odniosło 55 rekomendacji, które zostały przedstawione prezydentowi miasta.

Wśród minusów organizacji paneli obywatelskich wymienić należy także finanse. Zgodnie z danymi podawanymi przez Marię Jagaciak z Fundacji Stocznia, koszt przeprowadzenia jednego panelu to ok. 200 000 złotych. Składa się na to wysyłka zaproszeń do mieszkańców, zatrudnienie osób odpowiedzialnych za metodologię, za koordynację, za prowadzenie, wynagrodzenie ekspertów, panelistów (!), księgowość, catering – kosztów jest wiele, a ludzie zaangażowani w projekt nie będą pracować za darmo. Dla metropolii jest to koszt „do przełknięcia”, lecz dla Kalisza niekoniecznie. Oczywiście nie wykluczam, że przy jakimś niezwykle istotnym temacie raz na kilka lat można wydać taką sumę pieniędzy, choć należy wówczas być pewnym, że panel zostanie zorganizowany w pełni profesjonalnie. Można także próbować „ciąć” koszty osobowe, wykorzystując do przygotowania panelu pracowników urzędu, co jest możliwe w trakcie występowania mniej intensywnych okresów pracy Urzędu Miasta Kalisza.

Co zamiast paneli obywatelskich?

Jakie jeszcze inne opcje wchodzą w grę? Na pewno nie należy do nich tworzenie udawanych tańszych paneli obywatelskich, które nie gwarantują reprezentatywności grupy mieszkańców uczestniczących w dyskusji. Albo robimy coś porządnie, albo w ogóle. Dobrym pomysłem mogłoby być zwyczajne pozyskanie zewnętrznego finansowania na taki panel – zapewne Unia Europejska ma programy społeczne, które idealnie wpisywałyby się w taki koncept. Zresztą także i w Kaliszu odbywał się panel obywatelski dofinansowany z UE[3], choć nie wiem, czy był on przeprowadzony w pełni zgodnie z prawidłami metodologicznymi.

Są także alternatywne metody, które mogą zastąpić panel obywatelski i kosztować znacznie mniej (choć nadal związane są one z kosztami, w tym także wynagrodzeniem dla mieszkańców-panelistów uczestniczących w konsultacjach). Należą do nich: sąd obywatelski, narada obywatelska i komórki planujące[4].

1. Sądy obywatelskie to małe panele. Zasady są podobne, lecz bierze w nich udział znacznie mniejsza liczba obywateli (np. kilkunastu), a dodatkowo sąd obywatelski trwa krócej. Dlatego też może być on wykorzystywany do spraw mniejszej rangi;
2. Narada obywatelska również składa się z około kilkunastu osób. Trwa ok. 3-4 dni, a od sądów obywatelskich różni się większym wpływem uczestników narady na formę i przebieg procesu;
3. Komórki planujące składają się z ok. 25 osób, a cały proces trwa około tygodnia. W przypadku komórek planujących uczestnicy są wybierani całkowicie losowo, w przypadku sądów i narad obywatelskich są dobierani celowo, aby zagwarantowana była stosunkowa reprezentatywność obu grup.

Podsumowanie i propozycja

Czy powyższe rozwiązania mają potencjał na wdrożenie ich w Kaliszu? Wszystko zależy od władz miasta. Rzadko kiedy politycy lubią oddawać innym swoją decyzyjność w zakresie budowania polityki miejskiej. Z drugiej jednak strony są tematy, w których oddanie tejże decyzyjności mogłoby stać się dla nich wygodne, a na pewno lepsze dla miasta niż bierność względem otaczających nas problemów. Panele obywatelskie, jako forma najbardziej kompleksowa, trwająca przez minimum kilka weekendów, to na pewno rozwiązanie najlepsze spośród wszystkich wymienionych powyżej. Pozostałe trzy wymienione w tekście zdecydowanie dominują z kolei ponad zwykłymi konsultacjami społecznymi, których cechuje znaczna niereprezentatywność, a także brak dostatecznego przygotowania merytorycznego mieszkańców, które ma miejsce przy okazji komórek planujących, paneli, sądów i narad obywatelskich. Myślę zatem, że w przypadku szczególnie trudnych tematów, jak np. organizacja życia rozrywkowego w mieście (aby nie mówiono, że „w Kaliszu nic się nie dzieje”) konieczne jest posłuchanie głosu mieszkańców, którzy wraz z ekspertami pomogą stworzyć strategię działań naprawczych. Myślę, że miasto mogłoby rozważyć organizację panelu w tej właśnie tematyce.

[1] https://lublin.eu/mieszkancy/partycypacja/panel-obywatelski/aktualnosci/panelisci-i-panelistki-wylosowani,7,3846,1.html

[2] https://gazeta.jawnylublin.pl/mieszkancy-wystrychnieci-na-panelu-obywatelskim/

[3] http://sako-info.pl/mieszkancy-aglomeracji-kalisko-ostrowskiej-maja-glos-ws-komunikacji-w-ramach-pe4trans/

[4] https://partycypacjaobywatelska.pl/strefa-wiedzy/techniki/sady-obywatelskie/, https://partycypacjaobywatelska.pl/strefa-wiedzy/techniki/komorki-planujace/, https://partycypacjaobywatelska.pl/strefa-wiedzy/techniki/narada-obywatelska/

[5] https://www.youtube.com/watch?v=Mh1QW3II5xM