Podatkowa zadyszka samorządów – czyli dlaczego nie tylko Kaliszowi dziś ciężko?

PIT dla młodych, podwyższenie progu drugiej stawki podatku PIT i obniżenie pierwszej oraz inne zmiany nie pozostają bez znaczenia dla finansów samorządów. Budzi wątpliwości to, jak w przyszłości wyglądać będą budżety jednostek samorządu terytorialnego, a także ich autonomiczność.

Niedawno – w listopadzie 2022 roku w Kaliszu miało miejsce wydarzenie pod nazwą „Kongres Aglomeracji Lokalnych”, które zostało zorganizowane przez Latarnika Kaliskiego. W jego trakcie miał miejsce panel „Finanse samorządu terytorialnego w obliczu zmian podatkowych Polski Ład oraz kryzysu energetycznego”, który miałem przyjemność moderować. Zachęcam do zapoznania się z nim oraz innymi panelami, które dostępne są poniżej:

Ze względu na złożoność i istotność problemu wydaje się jednak zasadnym głębiej przeanalizować temat finansów samorządów oraz tego, co jest przyczyną ich aktualnych problemów.

1. Struktura finansów samorządów w teorii

W najogólniejszej teorii system dochodów jednostek samorządu terytorialnego zotał określony w art. 3 Ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach samorządu terytorialnego, który wskazuje, że takowymi dochodami są:

1. dochody własne,
2. subwencja ogólna,
3. dotacje celowe z budżetu państwa.

Ponadto dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być również:

1. środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi;
2. środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej;
3. inne środki określone w odrębnych przepisach.

Na potrzeby niniejszego tekstu zajmiemy się wyłącznie relacjami między pierwszymi trzema.

1A. Dochody własne

Dochody własne, jak nazwa wskazuje, wynikają z własnych tytułów prawnych danej jednostki do ich osiągania. To znaczy, że może je uzyskiwać sama, bez pośrednictwa np. Skarbu Państwa. Wyżej cytowana ustawa wskazuje na łącznie 13 kategorii takich dochodów, wśród których znaleźć możemy m.in. wpływy ze spadków, zapisów i darowizn na rzecz gminy (czyli najczęściej w sytuacji, w której denat nie sporządził testamentu oraz nie posiadał żadnych dziedziców koniecznych) czy opłat (dla przykładu warto tu wskazać na jedynie fakultatywną dla gmin opłatę od posiadania psów). Dla omawianego tematu istotne będą jednak punkty 1 oraz 12, w których ustawodawca przyznaje gminom prawo czerpania dochodów z określonych podatków oraz udziału w nich.

Jeżeli chodzi o podatki, z których wpływy trafiają w całości do budżetu gmin (oraz miast stanowiących samodzielne gminy jak np. Kalisz), to wskazać można:

1. podatek od nieruchomości,
2. podatek rolny,
3. podatek leśny,
4. podatek od środków transportowych,
5. PIT w formie karty podatkowej,
6. podatek od spadków i darowizn,
7. podatek od czynności cywilnoprawnych.

Co bardziej interesujące, samorządy mają również swój udział w podatku dochodowym od osób fizycznych oraz podatku dochodowym od osób prawnych. Modelowy udział (aktualizowany o wskaźnik z art. 89) przedstawia się następująco:

Jak widać powyżej największy udział we wpływach z podatków dochodowych mają gminy, zaś tym istotniejszym podatkiem jest dla nich podatek dochodowy od osób fizycznych. Dodatkowo można wtrącić, iż wysokość wpływów z podatków dochodowych na danym terenie jest określana na podstawie przesłanek formalnych, tzn. istotnym jest, w jakim urzędzie podatkowym rozliczają się podatnicy. Z tego powodu w miastach, które mają wielu mieszkańców niepłacących podatków dochodowych na ich rzecz (miasta duże, studenckie), tak ochoczo prowadzone są kampanie mające zmienić taki stan rzeczy (np. Karty Łodzianina, Warszawiaka, loterie podatkowe etc.). Powyższe nie spełniałyby jednak wszystkich potrzeb finansowych samorządów, przez co muszą być one uzupełniane innymi wpływami.

1B. Subwencja ogólna

Samorządy, oprócz wpływów z własnych tytułów, mogą liczyć również na subwencję ogólną. Nie wchodząc w szczegóły zaznaczyć należy, że gminy oraz powiaty otrzymują subwencje składające się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej, przy czym dwie pierwsze stanowią formę wsparcia bardziej ubogich jednostek samorządu terytorialnego. Województwa również otrzymują subwencję, która podzielona jest jednak na części: wyrównawczą, regionalną i oświatową, przy czym dwie pierwsze także mają wspierać biedniejsze województwa. Są one określane według ustawowej metody arytmetycznej, ale ta nie jest istotna w kontekście niniejszego tekstu. Subwencja pokrywać ma wydatki na realizację zadań własnych, co odróżnia ją od ostatniego źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Dodatkowo ustawa mówi również o części rozwojowej subwencji, o której jednak więcej w dalszej części tekstu.

1C. Dotacje celowe

Dotacja celowa, jak sugeruje nazwa, ma na celu sfinansowanie lub wsparcie konkretnych wydatków ponoszonych przez samorządy. Przykładem mogą być tutaj zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone, dofinansowania zadań własnych samorządów czy tez konkretnych inwestycji.

2. Struktura finansów samorządów w praktyce

Jak wskazuje m.in. konstucjonalistka – dr. hab. Anna Rakowska-Trela z Uniwersytetu Łódzkiego z art. 16 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wynika zasada samodzielności samorządów, co skutkuje tym, iż „samorząd terytorialny powinien wykonywać istotną część zadań publicznych – i to w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”¹. To zaś prowadzi do konkluzji, iż samorządy powinny posiadać realną autonomiczność w zakresie finansów, co wynikać ma z samodzielności w uzyskiwaniu dochodów z tytułów własnych. W praktyce bywa z tym jednak różnie. Na mapie Polski znajdziemy takie gminy jak Warszawa, która ponad 70% swojego budżetu czerpie z dochodów własnych. Po drugiej stronie znajdują się gminy jak Ropa, w której udział ten nie przekracza 15%.² Nic nie wskazuje na to, że ten stan rzeczy ulegnie jednak nagłej poprawie, a jest wręcz przeciwnie.

Jak zostało przybliżone już powyżej, dla gmin szczególnie istotne są wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych. Te jednak są sukcesywnie ograniczane przez ustawodawcę. W ciągu ostatnich lat miały miejsce zmiany w podatku PIT takie jak:

• wprowadzenie tzw. PITu dla młodych,
• podwyższenie drugiego progu podatkowego,
• kilkukrotne obniżenie stawki PIT,
• podwyższenie kwoty wolnej od podatku.

Dodatkowo erozji ulegają też (w mniejszym stopniu) wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych, który w ostatnich latach został zredukowany np. poprzez:

• wprowadzenie instytucji tzw. estońskiego CITu oraz tzw. niemieckiego funduszu inwestycyjnego,
• podwyższenie limitu dla tzw. małego podatnika CIT do 2 mln euro.

Widać więc wyraźnie, że uszczuplona została baza dochodowa polskich samorządów, co w oczywisty sposób musi przekładać się na ich sytuacje finansową.

Jak wskazują eksperci, zauważalny jest wzrost znaczenia subwencji ogólnej oraz dotacji celowych względem dochodów własnych samorządów.³ Według Związku Miast Polskich, polskie samorządy z tytułu zmian w podatku dochodowym od osób fizycznych mogą stracić do 2023 roku nawet do 43 mld złotych.⁴ Co jeszcze bardziej podkopuje sytuacje samorządów, to zmiana systemu określania wysokości ich udziałów we wpływach z podatków dochodowych. Jak wskazuje Serwis Samorządowy Polskiej Agencji Prasowej: „W opinii samorządowców część wprowadzonych wówczas rozwiązań nie działa na ich korzyść. W 2022 r. JST otrzymują po raz pierwszy „udziały” w PIT i CIT nie zgodnie z wysokością rzeczywistych wpływów podatkowych, lecz ryczałtowo, na postawie ubiegłorocznych prognoz, obliczonych na 2021 r. przy założeniu inflacji na poziomie 3,3 proc. Związek akcentuje przy tym, że resort zaniżył plan dochodów z PIT na rok ubiegły.”⁵

3. Rząd vs samorząd – inne koncepcje finansowania

Obniżenie się wpływów z dochodów własnych ma zasadniczo rekompensować samorządom m.in. zwiększona subwencja ogólna. Dotychczasowy system rekompensaty jest jednak krytykowany przez samych samorządowców. Jak wskazywał np. Krzysztof Mączkowski, skarbnik miasta Łodzi: „Przedstawione w poniedziałek propozycje resortu finansów nie usuwają podstawowych błędów mechanizmów stabilizujących dochody JST, a w konsekwencji nie realizują zasadniczego celu, dla którego mechanizm ten był ustalany, tzn. nie rekompensują w pełni dla każdej jednostki samorządu terytorialnego ubytków w dochodach własnych” ⁶.

Jak przykładowo podaje skarbnik miasta Lublina – Lucyna Sternik, wpływy do miejskiej kasy w z tytułu udziału w podatku PIT wynosiły w styczniu oraz lutym 2022 r. po 42,6 mln zł, kiedy zaś w roku 2021 było to kolejno:

• 59,7 mln zł – w styczniu,
• 38,8 mln zł – w lutym,

co sumuje się do straty rok do roku w wysokości 13,3 mln złotych.⁷

Zasadniczo samorządowcy optują za stanowiskiem, zgodnie z którym sposobem na wyrównanie topniejących dochodów jednostek samorządu terytorialnego powinno być zwiększenie ich udziału w podatkach dochodowych. Unia Metropolii Polskich zaproponowała, aby udział samorządów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych został zwiększony z aktualnych 48,59% do 57%.⁸

Samorządowcy, po za opisanym wcześniej, postulują również nowe rozwiązania podatkowe. Najbardziej istotną propozycją jest nadanie jednostkom samorządu terytorialnego udziału we wpływach z podatku VAT analogicznego do tego, który posiadają we wpływach z podatków dochodowych. Powyższy postulat był podnoszony np. przez Związek Miast Polskich.⁹ Ponadto pomysł nadania tzw. metropolii łódzkiej prawa do 5% wpływów z podatku VAT uzyskanych na jej terytorium, znalazł się w projekcie ustawy dotyczącej jej powołania.

Strona rządowa pozostaje jednak nieugięta w kwestii forsowania modelu zwiększania udziału subwencji kosztem dochodów własnych. Potwierdza to droga, w jaką poszła nowelizacja ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o PIT, która finalnie konstytuuje kształt tzw. części rozwojowej subwencji ogólnej. Zgodnie z uchwaloną niedawno ustawą, samorządy od 2023 roku będą otrzymywały zwiększoną subwencje ogólną (będą mogły skorzystać z tych środków jednak już w 2022), określoną jako tzw. część rozwojowa. O ile w 2023 roku kwota części rozwojowej zostanie związana z wpływami z podatku PIT otrzymywanymi przez jednostki samorządu terytorialnego, to w latach późniejszych będzie ona jednak określana na podstawie algorytmu bazującego na czynnikach nie związanych bezpośrednio z dochodami własnymi jednostek samorządów terytorialnych. Dodatkowo jak wskazuje np. serwis Infor.pl: „system finansów samorządowych został uzupełniony o regułę zapewniającą długookresową stabilizację w zakresie wpływów podatkowych. Jeśli dochody z PIT i CIT w danym roku spadną poniżej ustalonego, referencyjnego poziomu, samorządy otrzymają zwiększoną subwencję rozwojową, która będzie kompensować ewentualne spadki. W kolejnych latach referencyjna kwota ma być indeksowana wskaźnikiem średniookresowej dynamiki PKB w cenach bieżących, czyli będzie uwzględniała wzrost gospodarczy oraz inflację.”¹⁰

4. Podsumowanie

Jak widać powyżej, finansowanie samorządów zmierza być może nie radykalnie, ale jednostajnie w kierunku uszczuplania dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego przy jednoczesnym zwiększaniu wpływów, wynikających z subwencji ogólnej lub względnie dotacji celowych. O ile przykładowo część rozwojowa dotacji ogólnej rozdysponowywana jest między samorządy według kryteriów obiektywnych, tak jednak nie da się pominąć, że nadal zmniejsza to samodzielność finansową samorządów. Dodatkowo głosy pochodzące od strony samorządowców mogą wskazywać na to, że system rekompensaty za utracone dochody zaproponowany przez ustawodawcę nie w całości zwraca stratę poniesioną przez jednostki samorządu terytorialnego. Można więc podsumować, że aktualne zmiany w podatkach dochodowych oraz systemie finansowania samorządów będą prowadziły do ograniczenia zarówno wpływów budżetowych samorządów jak i ich autonomii w tym zakresie, co zaś nie pozostanie bez znaczenia dla ich ogólnie pojętej niezależności.

Fot.: arch.

Źródło:

1. https://www.prawo.pl/samorzad/udzial-dotacji-celowych-w-dochodach-samorzadow-powinien-byc,505032.html
2. Ibidem
3. Ibidem
4. https://samorzad.pap.pl/kategoria/finanse/zmp-do-2023-r-samorzady-straca-blisko-43-mld-zl-z-pit
5. Ibidem
6. ^https://www.prawo.pl/samorzad/rekompensata-utraconych-przez-samorzady-wplywow-z-pit,514522.html
7. ^https://www.prawo.pl/samorzad/skutki-obnizki-pit-do-12-procent-dla-samorzadow,514351.html
8. Ibidem
9. ^https://www.prawo.pl/samorzad/udzial-samorzadow-w-podatku-vat-caly-czas-dyskutowany,326574.html
10. ^https://ksiegowosc-budzetowa.infor.pl/podatki/podatki-dochodowe/5527878,rekompensaty-dla-JST-po-obnizce-PIT-subwencja-rozwojowa-i-ogolna.html