Analiza budżetu miasta Kalisza – wydatki

Żadna złożona jednostka organizacyjna, nawet nasze gospodarstwo domowe, nie może funkcjonować bez budżetu. Tym bardziej takowego potrzebuje miasto – szczególnie na tyle rozległe jak Kalisza. W poniższym materiale postaram się na przykładzie naszego miasta zarysować jak wygląda i dlaczego właśnie tak, strona wydatków ponoszonych przez budżet miasta/gminy.

Dla osób bardziej zainteresowanych tematem, kwestie które przedstawię dalej mogą wydawać się oczywiste, ale zakładam, że podział administracyjny Polski nie stanowi najpopularniejszego tematu rozważań Polaków. Dlatego też, od samych podstaw, wyjaśniam. Może się to wydawać dla niektórych zaskakujące, ale miasto Kalisz nie leży w żadnym powiecie, choć samo stanowi siedzibę powiatu kaliskiego. Oznacza to, iż Kalisz po za zadaniami, które musi wykonywać jako gmina, jest zobligowany również do wykonywania zadań właściwych powiatowi.

Powyższa zależność uwidoczniona została w budżecie naszego miasta. Już na pierwszy rzut oka widać, iż plan wydatków Kalisza na 2020 rok jest podzielony na wydatki poniesione w celu realizacji celów gminy-miasta Kalisz oraz na te, które wynikają ze zobowiązań właściwych dla powiatu. Do tego jednak wrócę w dalszej części artykułu – po wyjaśnieniu jakie właściwie obowiązki leżą na gminie oraz powiecie.

Po rzuceniu po raz kolejny okiem na wydatki budżetu za rok 2020 na pewno zauważymy, iż są one podzielone na „zadania własne” oraz „zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami”. O co chodzi? Odpowiedź na to pytanie należy rozpocząć od art. 166 Konstytucji RP

„1. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.

2. Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych.

3. Spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne.”

Jak widać powyżej, ustawa zasadnicza wprowadza podział zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego na te, które przynależą do nich zasadniczo i te, które to służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej oraz na zadania, które zasadniczo należą do kompetencji organów centralnych, ale zostają zlecone do wykonywania jednostkom samorządowym. Podział ten determinuje zarówno sposób finansowania realizacji tych zadań (o czym więcej w artykule Macieja Letkiewicza), a także kompetencje samorządu do ustalania tego jak dane zadanie będzie realizowane.

Zadania własne

Zadania własne gminy zostały określone ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jak wskazuje art. 7 ww. ustawy:

„1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;

2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;

3a) działalności w zakresie telekomunikacji;

4) lokalnego transportu zbiorowego;

5) ochrony zdrowia;

6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych;

6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

7) gminnego budownictwa mieszkaniowego;

8) edukacji publicznej;

9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;

10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;

11) targowisk i hal targowych;

12) zieleni gminnej i zadrzewień;

13) cmentarzy gminnych;

14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego;

15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych;

16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej;

17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;

18) promocji gminy;

19) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688, 1570 i 2020 oraz z 2020 r. poz. 284);

20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Jak można zauważyć, liczba zadań leżących po stronie gminy jest znacząca. Przedmiotem niniejszego artykułu jest co prawda kwestia wydatków, ale należy w tym miejscu poruszyć ważną z punktu widzenia samorządów sprawę. Realizacja zadań własnych samorządów powinna odbywać się zasadniczo na podstawie ich własnych tytułów prawnych do realizowania dochodu np. udziału w podatkach dochodowych lub posiadania tytułów do podatków tzw. podatków samorządowych np. podatku od nieruchomości. Wskazuje na to zresztą bezpośrednio art. 7 ust. 3 ww. ustawy

„Przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Przepis art. 8 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio.”

Tendencja jest tutaj wręcz wprost przeciwna, a na samorządach spoczywa coraz więcej obowiązków, za czym nie idzie wzrost wpływów podatkowych.            

Oprócz tego na mieście Kalisz spoczywa także obowiązek wykonywania zadań właściwych dla powiatów. Zadania te regulowane są w ustawie z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym. Jak reguluje art. 4 ww. ustawy:

„1. Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie:

1) edukacji publicznej;

2) promocji i ochrony zdrowia;

3) pomocy społecznej;

3a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

4) polityki prorodzinnej;

5) wspierania osób niepełnosprawnych;

6) transportu zbiorowego i dróg publicznych;

7) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;

8) kultury fizycznej i turystyki;

9) geodezji, kartografii i katastru;

10) gospodarki nieruchomościami;

11) administracji architektoniczno-budowlanej;

12) gospodarki wodnej;

13) ochrony środowiska i przyrody;

14) rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego;

15) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli;

16) ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska;

17) przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy;

18) ochrony praw konsumenta;

19) utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych;

20) obronności;

21) promocji powiatu;

22) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688, 1570 i 2020 oraz z 2020 r. poz. 284);

23) działalności w zakresie telekomunikacji.

To wszystko, co wyżej zawarte musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w wydatkach realizowanych przez miasto. Nie oznacz to jednak, iż na tym kończą się obowiązki naszych włodarzy.

Zadania zlecone

Jak wskazałem wcześniej, już na gruncie Konstytucji uregulowana została ogólna kompetencja władz centralnych do zlecania jednostkom samorządowym realizacji zadań publicznych. Kompetencja ta krystalizuje się m.in. na gruncie wyżej określonej ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazuje jej art. 8:

            „1. Ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów.

2. Zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji.

2a.  Gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego.”

Nie istnieje jeden zamknięty katalog zadań zleconych. Wynikają one z różnych ustaw. Wśród najbardziej typowych zadań zleconych realizowanych przez gminy można wskazać na:

• Prowadzenie Urzędów Stanu Cywilnego
• Przeprowadzanie wyborów oraz referendów
• Organizacja obrony cywilnej
• Wydawanie dowodów osobistych
• Wypłaty zasiłków socjalnych
• Prowadzenie ewidencji nieruchomości
• Świadczenie usług opiekuńczych osobom z zaburzeniami psychicznymi

i wiele innych. Tak jak pokazywałem powyżej, na mieście Kaliszu leży także obowiązek realizowania zadań zleconych powiatom. Tutaj także nie ma jednej, zunifikowanej w formie aktu prawnego listy zadań jakie zostają im zlecone. Wśród klasycznych zadań wymienić można:

• Wydawanie i zatrzymywanie prawa jazdy
• Nadzór nad lasami prywatnymi
• Prowadzenie powiatowej inspekcji weterynaryjnej i sanitarnej
• Prowadzenie urzędów pracy

Po spojrzeniu na powyższą listę, można dojść do słusznej konkluzji, iż ustawodawca nieprzypadkowo wybiera dane zadania jako zlecone. Zakłada się w doktrynie, iż dane zadanie powinno być zlecane w przypadku, kiedy wskazanym lub wymaganym jest, by zostało ono zunifikowane w swojej realizacji na terenie całego kraju.

Porozumienia

Zadania własne oraz zlecone nie stanowią jednak wyłącznych przyczyn wydatków jednostek samorządu terytorialnego. Jak widać na przykładzie Kalisza – 202 380 tys. zł w 2020 roku miało zostać wydane na „zadania wykonywane na mocy porozumień z organami administracji rządowej”. Jest to taka forma realizacji zadań, w których podobnie jak w przypadku zadań zleconych pochodzą one od organów centralnych oraz podobnie koszty ich realizacji muszą zostać pokryte w drodze przekazania celowych środków przez władze centralne. W odróżnieniu jednak od zadań zleconych, powyższe zadania nie są obowiązkowe do wykonania przez samorządy i jak sama nazwa wskazuje – powstają w drodze porozumień między organami rządowymi a samorządami. W Kaliszu są to:

„1. przeprowadzenie specjalistycznych badań lekarskich osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej /30.780 zł/,

2. realizację programu kompleksowego wsparcia dla rodzin „Za życiem” w zakresie zapewnienia realizacji zadań wiodącego ośrodka koordynacyjno-rehabilitacyjno-opiekuńczego, który jest realizowany przez Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy Nr 2 /171.600 zł/.”

Kolejną kategorią porozumień są te zaklasyfikowane w budżecie Kalisza jako „zadania realizowane w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego”. Nie będzie niczym odkrywczym, iż są one wynikiem dobrowolnych umów i porozumień zawieranych pomiędzy poszczególnymi j.s.t np. pomiędzy dwoma gminami lub pomiędzy województwem a miastem na prawach powiatu. Na te cele w 2020 roku wydane miało być w Kaliszu 3 096 137,25 zł. Sfinansowane z tego zostały takie rzeczy jak np.

1. współfinansowanie działalności Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej Nr 1, udzielającej pomocy psychologiczno – pedagogicznej nauczycielom oraz dzieciom i uczniom uczęszczjącym do placówek oświatowych i ich rodzinom zamieszkałym na terenie Powiatu Kaliskiego /24.000 zł/.
2. finansowanie rodzin zastępczych – na pomoc pieniężną dla rodzin 5 zastępczych zamieszkałych na terenie miasta Kalisza, w których umieszczono 5 dzieci pochodzące z innych powiatów (kolskiego, częstochowskiego, kluczborskiego, włocławskiego, piaseczyńskiego /58.824 zł/,

Podsumowanie

Odnalezienie się w gąszczu przepisów regulujących kwestie ustalania i funkcjonowania budżetu miasta nie jest łatwe. Opisane powyżej kwestie to jedynie zarys tego skomplikowanego tematu. Osoby które zainteresował temat odsyłam do lektury ustawy z dnia 27 grudnia 2009 roku o finansach publicznych. Mam nadzieję jednak, że powyższy tekst pozwoli być bardziej świadomym obywatelem, wiedzącym jak i dlaczego wydawane są publiczne, czyli nas wszystkich, środki.