Komu i czemu powinien służyć samorząd? Ideologie polityczne i samorząd terytorialny w Drugiej Rzeczypospolitej

Kamil Piskała (1988) – historyk, doktor nauk humanistycznych, adiunkt w Katedrze Historii Polski Najnowszej Uniwersytetu Łódzkiego. Specjalizuje się w historii myśli politycznej pierwszej połowy XX wieku i w dziejach lewicowych ruchów społecznych. Jest autorem lub współautorem kilku książek i edycji źródłowych, a także kilkudziesięciu artykułów naukowych. Był również jednym z wykonawców grantu badawczego Narodowego Centrum Nauki poświęconego miejskim dyskursom modernizacyjnym, którego rezultat stanowi książka From Cotton and Smoke. Łódź – Industrial City and Discourses of Asynchronous Modernity 1897-1994 (2018). 

Spis treści:

1. Wstęp
2. Ideologie polityczne i ich wpływ na samorząd terytorialny
3. Samorządność w II RP: socjaliści, ludowcy, narodowcy
4. Piłsudczycy
5. Podsumowanie

1. Wstęp

Powracająca na mapę Europy po 123 latach zaborów Rzeczpospolita odradzała się jako państwo na wskroś demokratyczne. Ogłoszona jeszcze w listopadzie 1918 r. ordynacja wyborcza do Sejmu Ustawodawczego miała charakter pięcioprzymiotnikowy, a prawo głosu przysługiwało wszystkim obywatelom, bez różnicy płci. Z miejsca stawiało to Polskę w gronie państw o najbardziej demokratycznym prawie wyborczym na świecie.

Uchwalona 17 marca 1921 r. konstytucja potwierdziła te zmiany, jednocześnie ustanawiając system demokracji parlamentarnej, w którym centralną pozycję ustrojową zajmował wyłaniany w wyborach proporcjonalnych Sejm.

I choć dokonany w maju 1926 roku przewrót, który wyniósł do władzy piłsudczyków, rozpoczął proces, w rezultacie doprowadzający do przekształcenia Polski w państwo autorytarne (co usankcjonowała nowa, uchwalona w 1935 roku konstytucja), to jednak procesów demokratyzacji, rozumianej jako polityczne upodmiotowienie szerokich mas społecznych i upowszechnienie postawy uczestnictwa w życiu politycznym, nie dało się odwrócić. Społeczeństwo Drugiej Rzeczypospolitej aż do wybuchu wojny było rozpolitykowane, a o wpływy rywalizowało bez mała kilkadziesiąt różnych partii i partyjek. Okres dwudziestolecia międzywojennego to czas inflacji programów i manifestów, a ważnym polem ideologicznych starć był samorząd terytorialny.

2. Ideologie polityczne i ich wpływ na samorząd terytorialny

Wspomniana konstytucja z marca 1921 roku formalnie ustanawiała trójstopniowy samorząd terytorialny: gminny, powiatowy i wojewódzki (art. 65). W praktyce jednak sytuacja była bardziej skomplikowana, bo w różnych częściach kraju działanie samorządu regulowały odmienne przepisy, często odziedziczone jeszcze po zaborcach. Ujednolicono je dopiero w 1933 r. Na szczeblu wojewódzkim i powiatowym ciała samorządowe nie były wyłaniane w wyborach bezpośrednich, a ich uprawnienia pozostawały bardzo ograniczone – w praktyce często bardziej asystowały nominowanym przez władze centralne wojewodom i starostom, niż faktycznie sprawowały władzę. Inaczej było jednak na najniższym szczeblu, gdzie wybory samorządowe często nabierały charakteru par excellence politycznego. Działo się tak szczególnie w dużych i średnich miastach. W drugiej połowie lat 30., kiedy wybory do parlamentu solidarnie bojkotowały wszystkie liczące się partie opozycyjne, rozstrzygnięcia zapadające w wyborach do samorządów największych miast traktowano wręcz jako barometr rzeczywistych nastrojów politycznych. Aby ukazać, jak silna była ideologiczna presja na samorząd terytorialny w okresie międzywojennym, w niniejszym raporcie poddane analizie zostaną programy samorządowe czterech najsilniejszych obozów na scenie politycznej Drugiej Rzeczypospolitej.

Na początek podkreślić trzeba jednak, że programy samorządowe głoszone przez większość wpływowych ugrupowań międzywojennej Polski zwykle zdecydowanie wykraczały poza pragmatyczny plan zarządzania sprawami lokalnej wspólnoty. Wręcz przeciwnie, przeważnie wyrażane były w mocno zideologizowanym języku i wpisywały się w spójne, zakorzenione w określonym światopoglądzie, wizje rekonstrukcji stosunków społecznych.

3. Samorządność w II RP: socjaliści, ludowcy, narodowcy

Socjaliści

Tak było choćby w przypadku socjalistów, którzy mieli bardzo wyrazisty i konsekwentny program polityki komunalnej. Polska Partia Socjalistyczna (PPS) miała znaczne wpływy w dużych i średnich ośrodkach przemysłowych, zwłaszcza na terenie dawnej Kongresówki i w Galicji. Jej przedstawiciele w różnych okresach rządzili lub współrządzili w takich miastach jak choćby Warszawa, Łódź, Sosnowiec, Lublin czy Radom. Samorząd terytorialny postrzegali jako jeden z frontów walki klasowej, której zwieńczeniem miała być przebudowa społeczeństwa i ustanowienie ustroju socjalistycznego. Takie stanowisko znalazło wyraz choćby w deklaracji, jaką ogłosili łódzcy radni po pierwszych wyborach samorządowych na początku 1919 roku: „[…] proletariat świata całego […] garnie się pod znak socjalizmu, gotując się do zadania ostatecznego ciosu Molochowi kapitału [..]. Tej wielkiej międzynarodowej armii robotniczej czujemy się cząstką w Polsce Niepodległej i dlatego walkę naszą na terenie Rady Miejskiej prowadzić będziemy pod hasłem socjalizmu, którego celem ostatecznym jest zniesienie wyzysk człowieka przez człowieka” .
Choć tego rodzaju deklaracja brzmiała bardzo radykalnie, to jednak socjaliści spod znaku PPS w kwestii dróg wiodących do realizacji ich programu pozostawali umiarkowani. Nowy ład społeczny chcieli budować w sposób ewolucyjny i demokratyczny. Szybko jednak okazało się, że nie ma szans, aby nadzieje na zdobycie poparcia większości społeczeństwa ziściły się w dającej się przewidzieć przyszłości. Co innego jednak na poziomie lokalnym – w wielu ośrodkach pozycja PPS była na tyle silna, że mogła liczyć na wygraną w wyborach komunalnych. Idea, aby wykorzystać instrumenty władzy na szczeblu samorządowym, tak by doprowadzić do choćby cząstkowej realizacji swojego programu przebudowy ładu społecznego i tworzenia zalążków przyszłego ustroju na szczeblu lokalnym już przed I wojną światową w różnych częściach Europy zaczęto określać mianem „socjalizmu municypalnego” .

Co to oznaczało w praktyce? Zdaniem socjalistów władza samorządowa powinna stać się instrumentem poprawy położenia najgorzej sytuowanych, a jednocześnie najliczniejszych, warstw społecznych, nawet jeśli odbyłoby się to kosztem grup już i tak uprzywilejowanych. Innymi słowy, samorząd powinien działać według logiki redystrybucji, transferując – pod postacią usług publicznych i świadczeń – część bogactwa w dół drabiny społecznej. Dochody samorządów socjaliści chcieli oprzeć przede wszystkim na podatkach bezpośrednich, co jednak w świetle obowiązujących w Drugiej Rzeczypospolitej przepisów dotyczących finansowania jednostek samorządu terytorialnego i możliwych do nałożenia podatków lokalnych, było możliwe tylko w bardzo ograniczonym stopniu.

Wśród priorytetów znajdowała się oświata (dostęp do edukacji zwiększać miał szansę awansu społecznego), rozbudowa komunalnych instytucji ochrony zdrowia i higieny (np. miejskie przychodnie, łaźnie publiczne itd.), dostępne dla masowej publiczności instytucje kultury, komunalny system zabezpieczenia społecznego, a także mieszkalnictwo . Zwłaszcza ten ostatni problem, z uwagi na fakt, że w wielu miastach przytłaczającą większość stanowiły mieszkania jedno- i dwuizbowe, często skrajnie przeludnione, wymagał pilnego rozwiązania. Niestety, w tym wypadku, z uwagi na ograniczenia finansowe, możliwości działania samorządów były bardzo ograniczone, a polskim socjalistom nie udało się powtórzyć sukcesu „Czerwonego Wiednia” – wzorcowego przykładu implementacji programu „socjalizmu municypalnego” w międzywojennej Europie, którego symbolem stało się kilkaset rozsianych po cały mieście monumentalnych gemeindebauten (czynszowych kamienic komunalnych) . Podobne próby podejmowane w polskich miastach rządzonych przez socjalistów były zwykle jednak albo zbyt skromne, jeśli chodzi o rozmiar, i przez to niewspółmierne względem potrzeb, albo też ich społeczne skutki okazywały się inne od zamierzonych, jak choćby w Łodzi, gdzie mieszkania na modernistycznym osiedlu im. Montwiłła-Mireckiego okazały się zbyt drogie i przez to niedostępne dla robotników (lokatorami w większości byli inteligenci i urzędnicy).
Traktowane całościowo postulaty wysuwane przez samorządowców z PPS przypominały znany z epoki powojennej model państwa dobrobytu, realizowany jednak na poziomie komunalnym. Jego dopełnieniem miało być „umiastowienie”, a więc po prostu przejęcie przez gminę na własność przedsiębiorstw zaspokajających potrzeby ogółu ludności, takich jak elektrownia, gazownia, linie tramwajowe, wodociągi itd. W grę wchodziły tutaj zarówno względy doktrynalne, jak i praktyczne. Z jednej strony miał być to jeden z pierwszych etapów uspołecznienia własności, na którym opierać miał się przyszły ustrój socjalistyczny, z drugiej zaś oczekiwano, że zyski wypracowywane przez takie przedsiębiorstwa, płynące dotychczas do kieszeni prywatnych akcjonariuszy, trafiać będą do kasy miejskiej i pozwolą sfinansować rozbudowany system samorządowych usług społecznych czy inwestycje.
Program samorządowy socjalistów dotyczył głównie problemów miast i miasteczek, nie można jednak zapominać, że Druga Rzeczpospolita była państwem, w którym około 70% ludności mieszkało na wsi.

Ludowcy

Zdaniem ludowców silny i obdarzony znaczną samodzielnością samorząd terytorialny stanowić powinien jeden z fundamentów, na którym opierać się miał ustrój państwa. Rzeczywistość społeczną skutecznie można zmieniać przede wszystkim na poziomie lokalnym, stąd często w publicystyce ludowców powracało hasło: „Kto rządzi w gminie, ten rządzi w państwie”. Symboliczny wymiar miał również fakt, że przywódcy partii chłopskich, odgrywający czołowe role w ogólnopolskiej polityce, jednocześnie piastowali funkcje wójtów w swoich rodzinnych miejscowościach (Wincenty Witos w Wierzchosławicach, Błażej Stolarski w Będkowie czy Józef Putek w Choczni).
Gmina dla ludowców stanowiła zdecydowanie najważniejszy szczebel samorządu, ponieważ tworzyła rzeczywistą wspólnotę, opartą na naturalnej więzi sąsiedzkiej . Samorząd wyższego szczebla, powiatowy czy wojewódzki, choć w teorii mógł podejmować działania na większą skalę, stanowił już twór w jakimś sensie sztuczny, a jego organy w sensie geograficznym i społecznym były dla mieszkańców czymś odległym i mniej znanym.
Trzeba jednocześnie podkreślić, że ludowcy byli politycznymi pragmatykami, unikającymi dogmatyzmu i nadmiernego teoretyzowania. Stąd nie wypracowali aż tak kompleksowego programu samorządowego jak socjaliści. Postulowali przede wszystkim wsparcie przez władze samorządowe szkolnictwa, aby choć trochę wyrównać dysproporcje szans edukacyjnych na wsi i w mieście czy zaangażowanie na rzecz podniesienia wydajności rolnictwa . Jednak to, jaką politykę prowadzić będą władze poszczególnych gmin, uważali za rzecz, którą rozstrzygnąć powinni sami zainteresowani. Kluczowa była dla nich natomiast sprawa zagwarantowania odpowiedniej pozycji ustrojowej samorządu (zwłaszcza gminy) oraz jego wychowawczy charakter. Uważali, że samorząd spełni właściwie swoją funkcję tylko wówczas, gdy zachowa rzeczywistą niezależność od administracji rządowej. Silna pozycja ustrojowa gminy stanowić miała najlepsze zabezpieczenie przed próbami rozciągnięcia kurateli nad wsią przez biurokrację i przysyłanych z miasta urzędników. Obdarzony rzeczywistą niezależnością samorząd będzie rzeczywiście działał w interesie warstwy chłopskiej. Jak wyjaśniał jeden z działaczy ludowych: „Samorząd jest źrenicą naszej wolności, on nam daje władzę, trzeba go tylko wziąć w ręce i kierować nim tak, jak tego wymaga nasz wielki interes szerokich warstw ludu pracującego” .
Argumentowano przy tym, że w postulacie silnej pozycji samorządu gminnego nie chodzi tylko o poczucie podmiotowości warstwy chłopskiej, lecz również o dobrze pojęty interes państwa. To chłopi, jak wyjaśniano, stanowią najliczniej warstwę społeczną, a wobec tego jakość demokracji i wewnętrzna stabilność państwa zależą przede wszystkim od poziomu ich świadomości obywatelskiej. Tę zaś kształtować miało właśnie zaangażowanie na szczeblu samorządowym . Jak wyjaśniał Stanisław Thugutt, jeden z wpływowych ideologów polskiego ruchu ludowego, „kto się nie nauczył rządzić w interesie wsi, gminy, powiatu, ten nie będzie umiał rządzić w państwie” .

Narodowcy

Na tego rodzaju wychowawczy aspekt samorządu terytorialnego zwracali uwagę również przywódcy reprezentującego prawicę obozu Narodowej Demokracji. Jednak w przeciwieństwie do socjalistów czy ludowców, narodowi demokraci nie myśleli o zadaniach instytucji samorządu terytorialnego w kategoriach ułatwiania awansu społecznego i emancypacji przedstawicielom warstw plebejskich. Szczególnie w pierwszej dekadzie istnienia II Rzeczypospolite Narodowa Demokracja miała bardzo silną pozycję w kręgu lokalnych elit gospodarczych i społecznych, w związku z czym sprzeciwiała się zbyt daleko idącej demokratyzacji samorządu. Wprost stwierdzano: „Dla nas nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w ciałach samorządowych równość niej jest na miejscu” .
Demokratyzacja prawa wyborczego, zdaniem endeków, groziła objęciem odpowiedzialnych funkcji w samorządzie przez osoby nieprzygotowane do tego w sposób właściwy i nieprzewidywalne. Stąd, projektując w latach 20. reformy ustroju samorządowego, przywódcy Narodowej Demokracji wysuwali postulat wprowadzenia głosowania pluralnego. W świetle formułowanych wówczas pomysłów dodatkowe głosy przysługiwać miały w razie spełnienia takich warunków jak np. odpowiedni wkład do budżetu gminy w postaci odprowadzanych podatków (cenzus majątkowy), uzyskane wykształcenie czy status cywilny i liczba posiadanego potomstwa (wzmocnienie pozycji „głowy rodziny”) . Dzięki takim zmianom skład ciał samorządowych miał ulec stabilizacji, a miejsce demagogii zajęłaby konstruktywna praca na rzecz lokalnej społeczności. Pośrednim skutkiem realizacji postulatów Narodowej Demokracji, o czym już oczywiście nie mówiono wprost, byłoby zapewne również przyznanie dominującej roli w samorządzie środowiskom społecznym, w których cieszyła się ona szczególnie dużym poparciem. Wprowadzenie wymogu umiejętności czytania i pisania po polsku jako warunku czynnego prawa wyborczego, co również postulowali endecy, oznaczałoby z kolei drastyczne zmniejszenie liczby głosów oddawanych na partie mniejszości narodowych.
Model polityki komunalnej postulowanej i w praktyce prowadzonej przez polityków Narodowej Demokracji również był konserwatywny. Uważano, że gminy co do zasady powinny unikać prowadzenia przedsiębiorstw na własny rachunek, pozostawiając możliwość zaspokajania większości potrzeb gospodarczych społeczności inicjatywie prywatnej. Narodowi Demokraci sprzeciwiali się na przykład bardziej ambitnym planom na polu budownictwa komunalnego, dowodząc, że lepiej i taniej potrzeby mieszkaniowe ludności zostaną zaspokojone dzięki prywatnym inwestycjom mieszkaniowym . Wiele mówiono również o „przesileniu się pracy społecznej” w samorządach, wskazując, że pomoc osobom zmagającym się z trudnościami życiowymi powinna być realizowana przez organizacje społeczne. Podatki lokalne, zdaniem Narodowych Demokratów, powinny być niskie, budżet zbilansowany – co przy permanentnych problemach finansowych samorządu w Drugiej Rzeczypospolitej oznaczało żądanie poważnych oszczędności – a inwestycje podejmowane w sposób ostrożny i przemyślany.
Postulowany i realizowany przez endeków model polityki komunalnej wpisywał się w szerszą wizję „państwa narodowego”, zakładającą, że choć społeczeństwo Drugiej Rzeczypospolitej było zróżnicowane pod względem narodowości (ok. 1/3 ludności można było zaliczyć do mniejszości etnicznych), to rzeczywistym podmiotem władzy może być jedynie naród polski, definiowany w kategoriach etnicznych i to jego interes w pierwszej kolejności powinien być realizowany przez władze publiczne . W polityce komunalnej oznaczało to w praktyce na przykład preferencję dla polskich przedsiębiorców przy zamówieniach i udzielaniu koncesji czy likwidację subsydiów samorządowych dla organizacji społecznych tworzonych przez obywateli nieidentyfikujących się jako Polacy w sensie etnicznym. W województwach wschodnich, a więc na terenach, gdzie znaczny odsetek (albo nawet faktyczną większość) ludności stanowili Ukraińcy czy Białorusini, endecy postulowali takie zmiany samorządowej ordynacji wyborczej, które zagwarantują decydujący wpływ przedstawicielom społeczności polskiej . Wraz z radykalizacją endeckiego antysemityzmu, jaka nastąpiła w latach 30., pojawiać zaczęły się również postulaty pozbawienia prawa głosu obywateli żydowskiego pochodzenia – takim hasłem narodowcy szermowali wówczas choćby podczas kampanii przed wyborami do rady miejskiej w Łodzi .

4. Piłsudczycy

Przez pierwszą dekadę niepodległości to właśnie Narodowa Demokracja zwykle żądała „apolityczności” samorządu. Jednak po przewrocie majowym, kiedy w wielu miejscach lokalny establishment zaczął przechodzić do obozu sprawujących władzę w Warszawie piłsudczyków, postulat ten został przejęty przez sanację. Dla ideologii piłsudczyków charakterystyczne były dwa elementy – uznanie państwa za dobro najwyższe oraz aprobata dla autorytarnej formy rządów. Obydwa odcisnęły silne piętno na sanacyjnej wizji samorządu. Po pierwsze, samorząd terytorialny traktowano jako zależny od państwa i działający w jego interesie. Jeden z badaczy ujął to następująco: „Piłsudczykowskie myślenie o samorządzie było oparte na postrzeganiu, że jest on przymusową strukturą działającą w imieniu państwa i dla jego dobra, powołaną do zorganizowania zadań państwowych w wymiarze lokalnym”. Konsekwencją takiego stanowiska były postanowienia opracowanej przez piłsudczyków tzw. ustawy scaleniowej z marca 1933, w znacznym stopniu ujednolicającej wreszcie ustrój samorządu terytorialnego w skali całego kraju. Ustawa z jednej strony nakładała na samorządy cały szereg zadań, z drugiej zaś strony przewidywała szeroki zakres nadzoru – i interwencji, w razie konieczności – nad poczynaniami organów samorządu terytorialnego. Krytycy tych rozwiązań nie bez pewnej racji twierdzili, że oznacza to w praktyce „upaństwowienie” samorządu. Piłsudczycy krytykowali rzekome upartyjnienie samorządów, do jakiego miało dojść w pierwszych latach niepodległości, upodabniające często rady miejskie do „małych parlamentów”, ze wszystkimi tego złymi konsekwencjami. Sami zajmowali programowo postawę antydogmatyczną, dowodząc, że na poziomie lokalnym nie powinno się dążyć do realizacji ideologicznie motywowanych haseł. Zamiast tego chcieli, aby samorząd uczył rzeczowego podejścia do problemów gospodarczych i społecznych lokalnej wspólnoty. Jednak, aby rozwiązywać je w sposób możliwie najskuteczniejszy, potrzeba było, jak uważali piłsudczycy, odpowiednich ludzi – nieznających partyjnych partykularyzmów i demagogii, reprezentujących wysoki poziom moralny i gotowych do poświęcenia na rzecz państwa. W wizji Walerego Sławka, najbliższego współpracownika Piłsudskiego, to właśnie spośród sprawdzonych działaczy samorządowych rekrutować miała się przyszła elita państwowa. I choć brzmiało to szlachetnie, to w praktyce nazbyt często „sanacja moralna” w samorządach oznaczała po prostu walkę o możliwie największe wpływy dla własnego obozu politycznego. Tak politykę piłsudczyków w tej kwestii podsumowuje jedna z badaczek: „Głosząc hasła  »odpolitycznienia«  samorządu, w istocie usuwali z niego ludzi dla siebie niewygodnych. Tworząc typ działacza samorządowego i stawiając mu określone wymagania, w rzeczywistości stawiali na ludzi przychylnych obozowi sanacyjnemu, promując w ten sposób nielokalną elit opartą na zaufaniu społecznym i wyłanianą w demokratyczny sposób, lecz lokalną elitę sanacyjną”.

5. Podsumowanie

Jak wynika z przeprowadzonej tutaj rekonstrukcji modeli polityki samorządowej najważniejszych obozów politycznych II RP, samorząd terytorialny stanowił pole ostrych konfliktów ideologicznych. Liderzy poszczególnych ugrupowań myśleli o samorządzie często jako o jednym z instrumentów realizacji ogólnych celów ideologicznych. Innymi słowy, samorząd miał w pierwszej kolejności służyć „czemuś” (np. tworzeniu przesłanek określonego modelu organizacji wewnętrznej państwa) lub „komuś” (np. realizacji interesów klasy społecznej czy etnicznie definiowanego narodu, ale również umocnieniu pozycji własnego obozu politycznego). Czyniło to samorządową politykę okresu II RP na pewno barwną, ale cena za to była często wysoka. Mogłoby się wydawać, że w społeczeństwie tak silnie podzielonym pod względem politycznym, socjalnym i etnicznym działalność samorządu terytorialnego mogłaby sprzyjać łagodzeniu konfliktów i osłabianiu podziałów. Częściej było jednak odwrotnie – kampanie samorządowe, a później rywalizacja radnych ze zwaśnionych obozów jeszcze podsycały namiętności.

Jednak czy mogło to wyglądać inaczej? Wydaje się, że szansa na to była niewielka. Okres międzywojenny to w całej Europie czas, kiedy ideologie polityczne w całej pełni objawiły swoją uwodzicielską moc, a polskie społeczeństwo, które ledwie przekroczyło próg nowoczesnej demokracji, nie zawsze umiało sobie poradzić z tego konsekwencjami. Dawało się to odczuć również na najniższym, samorządowym szczeblu władzy.